עו"ד גיל נדל
לא בכל יום אנו נתקלים בהתגוששות בין שני ארגונים בינלאומיים סביב השאלה למי יש סמכות לדון בסכסוך. נדיר עוד יותר, שארגון אחד יכריע בענין שהוא בתחום התמחות ספציפי של הארגון השני. בפסק דין שניתן לאחרונה, הוכיח ארגון הסחר העולמי (WTO) שיש לו דריסת רגל גם במחוזות שחשבנו שהם של אחרים.
השיטה ההרמונית (Harmonized System)
כל סוכן מכס וכל מי שעוסק בסיווג טובין לצרכי מכס, מכיר את ה"שיטה ההרמונית" (Harmonized System). השיטה ההרמונית, או בשמה המלא - השיטה ההרמונית לתיאור מצרכים וקידודם, הינה מערכת קיטלוג מסועפת, הבנויה לפי חלקים, פרקים, סעיפים וסעיפי משנה, המאפשרת להקצות לכל מוצר מספר קטלוגי שבו הוא יסווג. בצד המבנה המפורט, כוללת השיטה ההרמונית גם מערכת של כללי סיווג. השיטה ההרמונית פותחה על ידי ארגון המכס העולמי (WCO - World Customs Organization), ופורסמה במסגרת אמנה שהוכנה לצורך כך בשנת 1983 בבריסל. שורשיה של השיטה ההרמונית הינם די ותיקים, ומגיעים עד הנומנקלטורה של ג'נבה משנת 1937
מדובר בסיפור הצלחה: על פי נתוני ארגון המכס העולמי, לא פחות מ - 177 מדינות וכלכלות מיישמות את השיטה ההרמונית במסגרת תעריפי המכס וסטטיסטיקות סחר החוץ שלהן, ו - 98% מכלל הסחר הבילאומי בטובין עושה שימוש בקודי הסיווג של השיטה ההרמונית. כך, תעריף המכס של מדינת ישראל כמו זה האירופי, האמריקאי ואחרים, בנויים לפי השיטה ההרמונית, ולצידו של כל קוד סיווג ("פרט מכס"), מצויין שיעור המכס החל על טובין שמסווגים באותו פרט סיווג.
הסכסוך בין ברזיל ותאילנד לבין הקהילה האירופית
בשנת 2002 התגלע סכסוך סחר בין ברזיל לבין הקהילייה האירופית, שאליו הצטרפה תאילנד, בשנת 2003, לצידה של ברזיל. תאילנד וברזיל הינן יצואניות משמעותיות של נתחי עופות קפואים ללא עצמות לקהילייה האירופית. בשנים 1996-2002, סווגו נתחי העופות בפרט מכס 02.10.90.20 של תעריף המכס האירופי, וחויבו במכס בשיעור 15.4% מערכם. במהלך שנת 2002 תיקנה הקהילייה האירופית את תעריף המכס שלה, והוסיפו בו הוראה, אשר קבעה כי נתחי העופות יסווגו בפרט מכס 02.07.14.10 לתעריף המכס שלה. כתוצאה משינוי זה, חויבו נתחי העופות במכס גבוה יותר, בסכום של כ - 1 אירו לק"ג. ברזיל ותאילנד חלקו על הסיווג החדש (02.07), וטענו כי הסיווג הישן (02.10) הוא הנכון. אין בכוונתנו להיכנס במסגרת זאת לכל דקויות הסיווג (כבר כתב פעם בית המשפט העליון שלנו ש - "קשה סיווגו של מוצר כקריעת ים סוף"), אך ננסה לפשט את הענין: נתחי העופות המדוברים הינם נתחים קופאים ומומלחים, עם תכולת מלח של 1.2% - 3%. פרט מכס 02.10 כולל: "בשר ושיירים אכילים של בשר, מומלחים, שרויים במי מלח, מיובשים או מעושנים". פרט מכס 02.07 כולל: "בשר ושיירים אכילים, טריים צוננים או קפואים". לטענת ברזיל ותאילנד, נתחי העוף יסווג בפרט 02.10 בהיותם מומלחים. לטענת הקהילייה האירופית, ההמלחה שעברו נתחי העופות אינה מספקת לצורכי פרט 02.10, כי היא צריכה להיות כזאת המאפשרת את שימור הנתחים לתקופה ארוכה (long term preservation), דבר שאינו מתקיים לגבי נתחי העופות הנדונים. זה בדיוק היה התיקון שביצעו האירופים בתעריף המכס שלהם בשנת 2002 - הם הוסיפו סעיף שהכניס את התנאי של שימור לתקופה ארוכה. ברזיל, תאילנד והקהילייה האירופית קיימו ביניהן התייעצויות לצורך פתרון הענין, ומשכשלו המגעים החליטו ברזיל ותאילנד להפנות את הסכסוך לגוף ליישוב סכסוכים - הערכאה המשפטית של ארגון הסחר העולמי (WTO - World Trade Organization). היה זה בחודשים ספטמבר - אוקטובר של שנת 2003.
איך הענין קשור לארגון הסחר העולמי?
ארגון הסחר העולמי, שיוסד בשנת 1994, הוקם על בסיסו של הסכם גאט"ט (GATT - General Agreement on Tariffs and Trade) הוותיק משנת 1947. אחד מעיקרי הסכמי גאט"ט וארגון הסחר העולמי הינו כבילות מכסים. הרעיון הוא שכל מדינה התחייבה לכבול את מכסיה (דהיינו, לא להעלות אותם), ולהפחית אותם באופן הדרגתי. עם הקמת ארגון הסחר העולמי, עודכנו התחייבויות המדינות בנוגע לכבילות המכסים, וכל מדינה הגישה רשימה מפורטת (schedule) של כבילות המכסים שלה. מדינה שתטיל מכסים העולים על התחייבותה ברשימת הכבילות (אלא במקרים חריגים - צעדי ביטחה) מפירה את התחייבויותיה, והיא צפויה לסנקציות על פי ההסכם. רשימת הכבילות ערוכה - איך לא - לפי קודי השיטה ההרמונית. ברזיל ותאילנד טענו כי רשימת הכבילות של הקהילייה האירופית לפרט 02.10 אינה מאפשרת לה להטיל מכס בגובה של 1 אירו לק"ג. הקהייליה האירופית טענה, מנגד, כי רשימת הכבילות הרלבנטית אינה זאת של פרט 02.10, שכן סיווג הטובין הנכון הינו בפרט 02.07. השאלה שהובאה בפני הערכאות המשפטיות של ארגון הסחר העולמי היתה מהי הפרשנות הנכונה של רשימת הכבילות של הקהילייה האירופית; האם פרט 02.10 של הרשימה כולל את נתחי העוף שלנו, ואז תימצא הקהילייה האירופית במצב של הפרת הכבילה שלה, או שפרט 02.10 של הרשימה אינו כולל את נתחי העופות שלנו.
לאחר מספר הליכים פרוצדורליים, מונה בחודש יוני 2004 פאנל (טריבונל משפטי) לצורך בחינת התלונה של ברזיל ותאילנד. בחודש מאי 2005 פרסם הפאנל את הדו"ח שלו. ערעורים שהגישו הצדדים על דו"ח הפאנל, בפני גוף הערעורים של ארגון הסחר העולמי, נדחו, רובם ככולם, בדו"ח שפורסם באמצע ספטמבר 2005.
למי שמעניינת אותו השורה התחתונה, נספר שגם הפאנל וגם גוף הערעורים של ארגון הסחר העולמי קיבלו את התלונה של ברזיל ותאילנד וקבעו כי סיווגם של הטובין הוא בפרט 02.10 לרשימת הכבילות של הקהילייה האירופית. בהתאם לכך, המליץ גוף הערעורים להורות לקהילייה האירופית להתאים את הפרקטיקה שלה להתחייבויותיה הבינלאומיות (למעשה, לתקן שוב את תעריף המכס שלה).
אנחנו דווקא נתמקד בכמה נקודות עקרוניות שיש להן חשיבות רבה, הרבה מעבר לנסיבות המקרה עצמו .
ארגון המכס העולמי הוזז הצידה
לכאורה, מדובר בסכסוך בין מדינות בנוגע לסיווגם הנכון של טובין, והמקום הטבעי לישוב סכסוך כזה הינו ארגון המכס העולמי, ולא ארגון הסחר העולמי. סעיף 10 לאמנת בריסל הנ"ל (של השיטה ההרמונית) קובע מפורשות שכל מחלוקת בין המדינות החתומות על האמנה בנוגע ליישום האמנה ופרשנותה שאינו מיושב בין המדינות עצמן, יופנה לוועדה לענייני השיטה ההרמונית שתיתן את המלצותיה לגבי הסכסוך. למען הסר ספק, וברזיל, תאילנד ומדינות האיחוד האירופי חתומות על האמנה, אז מה קרה פה?
מי ש"אשם" בכל הענין הן ברזיל ותאילנד, שהרי ברזיל ותאילנד הן אלו שהפנו את הסכסוך לארגון הסחר העולמי וביקשו ממנו שיכריע בו. ואמנם, ברזיל ותאילנד לא התעלמו מהקושיה הנ"ל, והן הסבירו לפאנל מדוע הן הפנו את הענין לארגון הסחר העולמי ולא לארגון המכס העולמי. ברזיל ותאילנד הדגישו שאין הן מבקשות הכרעה בפרשנות הנכונה של סעיף 02.10 לשיטה ההרמונית, שהיא ענין שבסמכותו של ארגון המכס העולמי, אלא הכרעה בפרשנות הנכונה של רשימת הכבילות של האיחוד האירופי. רשימה זאת, טענו ברזיל ותאילנד, היא חלק מהסכמי ארגון הסחר העולמי ולכן יש לו את הסמכות לדון בענין. ככל הנראה, וזו השערה שלנו, ברזיל ותאילנד העדיפו את ארגון הסחר העולמי כפרשן, על פני ארגון המכס העולמי כפרשן. כפי שנראה בהמשך, החלטה זאת של ברזיך תאילנד היתה נכונה ביותר.
אולי מפתיע ואולי לא, אולם גם הקהילייה האירופית הסכימה שארגון הסחר העולמי מוסמך לדון בענין. הקהייליה האירופית העדיפה את ארגון הסחר העולמי משיקולים פרוצדורליים: בדיון בפני הפאנל של ארגון הסחר העולמי, ברזיל ותאילנד הן כביכול התובעות, ואילו הקהילייה האירופית היא הנתבעת. הואיל וכך, נטל ההוכחה מוטל על התובע - היינו על ברזיל ותאילנד - להוכיח שנתחי העוף מסווגים בפרט 02.10 לרשימת הכבילות של הקהילייה האירופית. אם ברזיל ותאילנד לא היו מצליחות להרים את הנטל, או אפילו במקרה של ספק, היתה הקהילייה האירופית זוכה. את היתרון הדיוני הזה ביקשה הקהילייה האירופית לנצל. מצד שני, אילו הסכסוך היה נדון בפני ארגון המכס העולמי, הארגון היה נדרש לספק פיתרון ברור למחלוקת הסיווג, לכאן או לכאן, ולקהילייה האירופית לא היה כל יתרון דיוני.
ומה החליט הפאנל? הפאנל החליט שיש לו סמכות לדון בענין, שכן הסכסוך הופנה לגוף ליישוב סכסוכים של ארגון הסחר העולמי על ידי מדינות החברות בארגון. זאת חובתו של ארגון הסחר העולמי להכריע בסכוכים הקשורים לפרשנות הסכמים של ארגון הסחר העולמי, קבע הפאנל. הפאנל גם קבע כי כאשר סכסוך מופנה לארגון הסחר העולמי לצורך הכרעה, הארגון אינו רשאי להעביר את הענין לגוף אחר.
מענין, שהפאנל העביר לארגון המכס העולמי סידרה של שאלות ספציפיות בנוגע לכללי סיווג טובין, ובנוגע לסיווג נתחי העוף בפרט (שני שאלונים, עם 13 שאלות בסך הכל). אכן, על פי כללי ארגון הסחר העולמי, מוסמך הפאנל לבקש תגובות לא רק מהצדדים הישרים לססכוך, אלא גם מצדדים אחרים, ואף מארגונים. הפאנל לא כלל בשאלונים את שאלת הסמכות (ברזיל, תאילנד והקהילייה האירופית נשאלו בענין זה). ארגון המכס העולמי שיתף פעולה: הוא התייחס לשאלונים וסיפק תשובות מפורטות, ואולם, בסופו של השאלון השני, הביע ארגון המכס העולמי את עמדתו ברגישות אך גם בנחישות. לאחר שהיפנה את הפאנל להוראות סעיף 10 לאמנת בריסל, בדבר יישוב סכסוכים במסגרת ארגון המכס העולמי, כותב הארגון:
I suggest that the settlement procedure laid down in the HS Convention should be followed first before your panel may make its decision… The next session of the HS Committee is scheduled from 14 to 24 March 2005..
לא קשה להבין את עמדתו של ארגון המכס העולמי. סוף סוף מדובר בשאלות של סיווג טובין שהן בתחום התמחותו של הארגון, והארגון מקיים נוהל של יישוב סכסוכים.
הפאנל לא קיבל פניה זאת:
The Panel is mindful of the respectivejurisdiction and competence of the WCO and the WTO and, in fact, we specifically raised this issue with the parties during the course of these proceedings. Nevertheless, we consider that we have been mandated by the DSB in this dispute to determine whether the European Communitieshas violated Article II of the GATT 1994 with respect to the products at issue
ארגון הסחר העולמי מפרש באופן אחר
למעשה, לא רק בשאלת הסמכות נחלקים שני הארגונים. קיימים הבדלים עקרוניים בין שני הארגונים בנוגע לדרך שבה יש לפרש הוראות של סיווג טובין.
כזכור, הפאנל שלח שני שאלונים לארגון המכס העולמי לקבלת חוות דעתו בענין, וזכה לשיתוף פעולה מצידו של ארגון המכס העולמי. צריך להבהיר היכן נמצאת בדיוק הרלבנטיות של השיטה ההרמונית לענייננו, למרות שהדברים נראים מובנים מאליהם. הפאנל נדרש לפרש את רשימת הכבילות של האיחוד האירופי. במסגרת כללי הפרשנות, בדק הפאנל גם את ההקשר שבה נכתבה רשימת הכבילות, והואיל ורשימת הכבילות בנויה על השיטה ההרמונית, יש לבדוק מהי עמדת השיטה ההרמונית בענין. ונדגיש, זוהי דרך פרשנות אחת, אחת מני כמה, שאינה מכרעת. בשורה התחתונה, הפאנל הגיע למסקנה שלשיטה ההרמונית (לרבות החלטות הסיווג ודברי ההסבר) אין עמדה ברורה בענין סיווג הטובין. עניו זה הובהר גם במכתב ששלח ארגון המכס העולמי לבולגריה בשנת 2003, שם כתב הארגון שאין לו עמדה רשמית בשאלה מהי המלחה.
מכאן פנה הפאנל לדרך פרשנות אחרת והיא בחינת תכליתה של רשימת הכבילות, שכן, אחת מדרכי הפרשנות של אמנה בינלאומית היא התכלית שלשמה נכרתה האמנה. הפאנל קבע כי אחד מעקרונות היסוד של הסכמי ארגון הסחר העולמי הוא "בטחון וצפיות" (security and predictability), דהיינו, שהמדינות החברות בארגון יבינו כל אחת, באופן ברור, מהן התחייבויותיהן של המדינות האחרות. ומכאן, שאת רשימת הכבילות של כל מדינה יש לפרש באופן שיהיה ברור אלו מוצרים כפופים לכבילה כזאת או אחרת.
לענייננו, הפאנל קבע כי העמדה של הקהילייה האירופית נוגדת את עקרון הבטחון והצפיות. כזכור, הקהילייה האירופית טענה שנתחי העוף המומלחים אינם נכנסים לפרט 02.10 שכן ההמלחה אינה נועדה לצורך שימור לתקופה ארוכה. הפאנל לא הצליח לקבל מהקהילייה האירופית קריטריון הקובע מהו "שימור לתקופה ארוכה", גם לא קיבל הבהרות לגבי השאלה כיצד ניתן לקבוע שהשימור לתקופה ארוכה הינו תוצאה של ההמלחה. כיצד במצב זה יוכל פקיד מכס במעבר הגבול לקבוע מהו סיווגם הנכון של הטובין, שאל הפאנל. לעומת זאת, אם, כעמדת ברזיל ותאילנד, מדובר בהמלחה סתם, ללא דרישה של שימור לתקופה ארוכה, ניתן לחוש בכך בנקל. מכאן קבע הפאנל כי חוסר הוודאות הטמון בעמדתה של הקהילייה האירופית, נוגד את תכליתם של הסכמי ארגון הסחר העולמי ושל רשימת הכבילות.
ועוד יותר מזה. בהנמקת הפאנל ניכרת גם ביקורת מרומזת על ארגון המכס העולמי. באחת מתשובותיו לשאלונים, כתב ארגון המכס העולמי, שלעיתים, לצורך קביעת הסיווג, יש צורך בבדיקות מעבדה. יתכנו מקרים שיהיה צורך בבדיקות סבוכות ולא פשוטות, ובמקרים אלו, עלול הדבר לפגוע בבטחון ובצפיות. אם נהיה חריפים יותר, נאמר שעמדת הפרשנות של פאנל עלולה לחתור, במקרים רבים, תחת עקרונות הסיווג של ארגון המכס העולמי.
הערות סיום
בזווית הראיה הישראלית, בתי המשפט בישראל נטלו להם חירות רבה בפרשנות צו תעריף המכס, ולא ראו עצמם כבולים, לא להחלטות ארגון המכס העולמי ולא לדברי ההסבר של השיטה ההרמונית. אדרבה, במספר פעמים השתמשו בתי המשפט בכללי הפרשנות התכליתית, והגיעו למסקנות סיווג שונות לגמרי מאלו שהיו מתקבלות לו הופעלו עקרונות הסיווג של השיטה ההרמונית (ראו במאמרנו "סיווג טובין בצו תעריף המכס - שאלות פרשניות" שפורסם בגליון אפריל של IPORT, וכמו שכתב בית המשפט באחד מפסקי הדין שניתנו לאחרונה: "כוחו של ארגון המכס בהמלצה על אופן פרשנות, ואולם הקביעה הסופית במחלוקות הנוגעות לענייני סיווג מסורה לבית המשפט"). מהבחינה הזאת, אנחנו די מתקדמים.
* על רשימת הכבילות של ישראל שבמסגרת ארגון הסחר העולמי נכתוב באחת מהפעמים הבאות
האמור לעיל הינו מידע כללי ואינו מהווה חוות דעת משפטית.
הכותב הינו עורך דין העוסק בדיני יבוא ויצוא, סחר בינלאומי, הובלה ושילוח בינלאומי וקנין רוחני.
לראש העמוד
עדכוני מכס ורגולציה
