אמצעי הגנה לפי חוק היטלי סחר - מגמות והתפתחויות

פורסם בחשבים ידע למידע גיליון 425 פברואר 2012 עמ' 78

 

 

עו"ד גיל נדל, עו"ד עומר וגנר

 

מוסד היטלי הסחר במדינת ישראל, על אף שאינו מוסד רב שנים (באופן יחסי), עבר טלטלות ושינויים רבים במהלך השנים. היטלי הסחר, כידוע, מקובלים בכל העולם, ומוטלים על פי הסכמים בינלאומיים של ארגון הסחר העולמי WTOעליהם חתומה גם המדינה.

 

במאמר זה ננסה לבחון את אחד ההיטלים הפחות נפוצים, המכונה "אמצעי הגנה" (Safeguards Measures).

 

במדינת ישראל, רק בשנת 1991 נחקק החוק המרכזי שמכוחו מוטלים ההיטלים (בשמו כיום: חוק היטלי סחר ואמצעי הגנה, התשנ"א-1991), ובטרם חוק זה התקיימו הליכים מכח חקיקה ישנה שכבר אינה קיימת (למשל: החוק למניעת היצף, 1977).

בשנת 2005, עבר החוק שינוי דרסטי על מנת להתאימו להוראות ארגון הסחר העולמי WTO, ובשנת 2008, התבצע שינוי מרכזי נוסף, במסגרתו נוספו לחוק אותם "אמצעי הגנה" שהם נשוא מאמר זה, ואף שמו של החוק השתנה בהתאם.

 

מיהם אותם "אמצעי הגנה"?

 

סיפורנו מתחיל כאשר יצרן מקומי ישראלי, מגיש לממונה על היטלי הסחר במשרד התמ"ת תלונה בכתב על נזק שנגרם לו בעקבות התחרות עם היבוא.

הממונה פותח בחקירה, מודיע לכל הצדדים הנוגעים בדבר (יצרנים, יבואנים, יצואנים זרים, רשויות מוסמכות במדינות זרות וכו'), אוסף חומר מכל הגורמים המעוניינים לשתף פעולה, ומגבש מסקנות האם יש הצדקה לנקוט באמצעי הגנה, אם לאו.

 

אמצעי הגנה כאלה טעונים אישור שר התמ"ת, שר האוצר, וועדת הכספים של הכנסת, בטרם ייכנסו לתוקף, כאשר די בכך שלא יתקבל אחד האישורים, ואמצעי ההגנה לא ייכנסו לתוקף.

 

אמצעי הגנה זהים לכל מס המוטל על היבוא, כמו מכס, כאשר אמצעי הגנה עשויים להיות באחוזים מערך הטובין או בסכום קצוב לכל יחידת מידה. לחילופין, עשויה המדינה שלא להטיל מס אלא דווקא לקבוע מכסה כמותית, כלומר, להגביל עד לתקרה מסוימת את סך היבוא מאותו המוצר, למשך תקופת הזמן. ניתן להטיל אמצעי הגנה למשך ארבע שנים או פחות מכך, אך חשוב לזכור שמדובר באמצעי זמני, אשר צריך להעניק ליצרן המקומי "תקופת הסתגלות".

אמצעי הגנה, בשונה מהיטלים אחרים, לא מוטלים כנגד יבוא ממדינה כזו או אחרת אלא באופן גורף כלפי יבוא מכל מדינות העולם.

 

מה צריך להוכיח כדי לנקוט באמצעי הגנה?

 

החוק קובע, כי ניתן להטיל אמצעי הגנה כאשר עקב התפתחויות בלתי צפויות  ((Unforeseen Developments, נגרם גידול משמעותי ביבוא, הגורם לנזק חמור לתעשייה המקומית.

לא מדובר במצב של היצף, כלומר הטענה אינה שמדובר ביבוא זול, אלא שהטענה היא שמדינת ישראל לא צפתה גל כה גדול של יבוא מאסיבי מהמוצר המסוים, במשך תקופה מסוימת.

בנוסף, על מגיש התלונה להוכיח כי בעקבות אותו גל גדול של יבוא, נגרם לו נזק חמור שאינו בר תיקון ללא ההיטל, וכי הנזק לא נגרם לו כתוצאה מנסיבות אחרות שלא קשורות ביבוא.

יתר על כן, על מגיש התלונה לשכנע כי אינטרס המשק הישראלי באותו מקרה, הוא להטיל את ההיטל.

 

מה הרציונל לנקיטה באמצעי ההגנה?

 

כידוע, מדינת ישראל חתומה על הסכמי סחר חופשי רבים עם מדינות שונות בעולם, לרבות ארה"ב, קנדה, מכסיקו, מדינות המרקוסור (דרום אמריקה), מדינות האיחוד האירופי, אפט"א וטורקיה. כמו כן, מדינת ישראל ממשיכה לבחון חתימה על הסכמי סחר נוספים בעתיד.

במסגרת הסכמי הסחר השונים, מוותרת ישראל על גביית מכס על מוצרי מקור מאותן מדינות, בתמורה להקלות מכס ביצוא הישראלי לשם.

לכן, כאשר יבוא בכמויות גדולות מאיים לפגוע בתעשייה הישראלית, אם מדובר ביבוא ממדינה עמה לישראל הסכם סחר, אין אפשרות להטיל מכס על יבוא מאותה מדינה, על מנת להגן על התוצרת הישראלית, שהרי הדבר יהווה הפרה של הסכם הסחר החופשי.

לכן, מוסד אמצעי ההגנה הוא "שסתום בטחון" שנועד למצבי חירום בלבד, המאפשר למדינות להשעות באופן זמני את הקלות המכס, ולהטיל אמצעי שהוא תחליפי למכס, עד אשר תתאושש התעשייה המקומית מאותו משבר שפקד אותה.

 

מה דעתה של ועדת טרכטנברג על אמצעי ההגנה?

 

הועדה לשינוי כלכלי חברתי (ועדת טרכטנברג), המליצה במסגרת מסקנותיה שפורסמו לפני מספר חודשים, לצמצם באופן משמעותי את השימוש בהיטלי הסחר.הוועדה ציינה כי מנגנון ההיטלים מייצר למשק הישראלי עלויות רבות (מבחינת הצרכן) וכן פגיעה בקשרי המסחר של ישראל, עלויות הכרוכות במניעת תחרות ועלויות ביורוקרטיות הכרוכות בהתמודדות עם חקירת היבוא.

באופן ספציפי, המליצה הועדה לבטל כליל מספר החוקים הישראלי את אמצעי ההגנה, אך להערכתנו, בשל מאבקים בין משרד התמ"ת (התומך בהיטלים בתנאים מסוימים) לבין משרד האוצר (המתנגד להיטלים), הושמטה המלצה זו ולא יושמה, כך שאמצעי ההגנה "שרדו" את ועדת טרכטנברג.

 

האם אי פעם ננקטו בישראל אמצעי הגנה?

 

כמעט. מאז שנת 2008, עת הוכנסו לחקיקה אמצעי ההגנה, ועד היום, נפתחו בישראל רק שתי חקירות של אמצעי הגנה:

 

הראשונה, בשנת 2009 ביחס לברזל מצולע לבנייה- שם החליט שר התמ"ת שלא לאמץ את מסקנות הממונה, ולכן לא הוטלו אמצעי ההגנה.

 

והשנייה, חקירה חדשה שהחלה ב-2011, ומגיעה בימים אלה לסיומה, במסגרתה מבקש משרד התמ"ת להטיל אמצעי הגנה על יבוא מוצרי בידוד.

 

על מנת להמחיש עד כמה כלי זה הוא חריג, לשם ההשוואה, מ-2008 ועד היום נפתחו למעלה מ-15 חקירות היצף.  

 

החלטת שר התמ"ת בעניין מוצרי הבידוד, טעונה על פי החוק את אישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת, על מנת להיכנס לתוקף. כך שנכון לחודש ינואר 2012, טרם ננקטו אמצעי ההגנה.

בנוסף, אנו מעריכים כי תהא החלטתה של מדינת ישראל בעניין זה אשר תהא, קיים סיכוי סביר כי היא תעמוד למבחן בית המשפט.