פסק דין
בפניי תובענה כספית בה עותרת התובעת להשיב לה תשלומי ארנונה על-סך 23,396,951 ₪ ששולמו על ידה בשנים 1993-1999 כאגרת שירותים.
העובדות הרלוונטיות
התובעת הינה קופת חולים כהגדרתה בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994, אשר נוסדה עפ"י תקנונה, לצורך הגשת עזרה רפואית שלא לשם רווח כספי (להלן: "התובעת").
הנתבעת הינה רשות מקומית עפ"י דין (להלן: "הנתבעת").
במועדים הרלוונטיים לתביעה החזיקה התובעת בנכסים בתחום שיפוטה של הנתבעת (רשימת הנכסים הרשומים בפנקסי הנתבעת צורפה כנספח א' לכתב התביעה).
בישיבה שהתקיימה ביום 09.06.04 הוסכם ע"י הצדדים כי היות ואין מחלוקת על העובדות, ביהמ"ש יכריע בתובענה זו על דרך טיעונים בלבד וללא שמיעת ראיות.
טענות התובעת
הנתבעת חייבה את התובעת בשנים 1993-1999 בגין "אגרת שירותים", בגובה 1/3 מהארנונה הכללית מכוח סעיף 27(א) לחוק העזר לתל אביב-יפו (שמירה על הסדר והניקיון), התש"מ-1980.
בפסיקה נקבע כי "אגרת השירותים" הינה למעשה חיוב מוסווה בארנונה או במס, ולכן סעיף 27(א) לחוק העזר סותר חקיקה ראשית - לפיה גופים כגון התובעת פטורים מארנונה.
מטעם זה, הפסיקה קבעה את בטלותו מעיקרא של סעיף 27(א) לחוק העזר.
לפיכך, על הנתבעת להשיב לתובעת את הכספים ששולמו על ידה בגין אגרה זו בין השנים 1993-1999.
כמו-כן, טוענת התובעת, לחלופין ובמצטבר, כי נכסי התובעת חוייבו באופן בלתי חוקי משנת 1993.
טענות הנתבעת
בה.פ. 346/99 סמינר הקיבוצים נ' עת"א (טרם פורסם) בה נדונה תקפותו של סעיף 27(א) לחוק העזר, נקבע כי ביטול חוק העזר צופה פני עתיד.
מכאן, חיובה של התובעת עד שנת 1999 בדין יסודו.
לטענת הנתבעת, במקרה דנן יש להחיל את דוקטרינת "הבטלות היחסית", אשר מעניקה לביהמ"ש שיקול דעת באשר לתוצאות פגם המעשה המנהלי.
לטענתה, אי החלת מודל "הבטלות היחסית" על המקרה דנן, יפגום באינטרס ההסתמכות הלגיטימי של הנתבעת על הוראת חיקוק אשר נחזתה להיות תקפה ויפגע בעקרון "סופיות השומה" שענייננו שמירה על מסגרות תקציביות לטובת ציבור משלמי המס.
לפיכך, למרות ביטולו של סעיף 27(א) לחוק העזר יש לקבוע כי אין היא חייבת בהשבה רטרואקטיבית של הכספים אשר שולמו לה ע"י התובעת כ"אגרת שירותים".
השיהוי בהגשת התביעה מונע מהתובעת את זכותה להשבת הכספים ששולמו.
כמו-כן, לטענת הנתבעת, קביעת תעריפי הארנונה לשנים 1990-1999 נעשתה כדין.
דיון
פטור התובעת מאגרת שירותים
סעיף 5(ז) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה, 1938 (פיטורין) קובע כדלהלן:
"כל רכוש השייך לאגודה או למוסד שיתופי שמטרתם העיקרית לספק, שלא על מנת לקבל פרס, עזרה רפואית ולהחזיק בתי-חולים, בתי הבראה, מרפאות או קליניקות, בתנאי שרכוש זה משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת, ובתנאי שאותה אגודה או אותו מוסד שיתופי אושרו מטעם שר הפנים לצרכי פיטורים עפ"י סעיף זה."
הנתבעת אינה חולקת על עובדת היותה של התובעת פטורה מתשלומי ארנונה כללית בשנים הרלוונטיות לתביעה (סעיף 2 לסיכומי הנתבעת).
בשנים 1993-1999 חייבה הנתבעת את התובעת בתשלום שליש משיעור הארנונה הכללית וזאת בהתאם להוראת סעיף 27 (א) לחוק העזר לתל אביב-יפו (שמירת הסדר והניקיון), התש"מ – 1980 (להלן: "חוק העזר") הקובע:
"27. אגרת שירותים
(א) בעד שירותים מקומיים המסופקים ע"י העירייה, ישלם מחזיק ששוחרר או קיבל פטור עפ"י דין מתשלום ארנונה כללית, לקופת העירייה אגרה שנתית בשיעור 1/3 מסכום הארנונה הכללית שהיה חייב בתשלומה אלמלא השחרור או הפטור האמור. "מחזיק" ו"ארנונה כללית" – כמשמעותם בפקודת העיריות..."
בה"פ 346/94 המכללה לחינוך סמינר הקיבוצים נ' עיריית תל-אביב יפו (טרם פורסם להלן: "עניין סמינר הקיבוצים"), נקבע כי החיוב ב"אגרת שירותים" כללית הינו למעשה חיוב ארנונה או מס מוסווה.
לפיכך, בהיותו של סעיף 27(א) סותר חקיקה ראשית נקבע בעניין סמינר הקיבוצים כי הסעיף – בטל ומבוטל.
כב' השופט סטרשנוב קובע בפסק-הדין:
"דעתי היא, כי נוכח ההוראה המפורשת והבלתי-משתמעת לשתי פנים שבפקודת מסי העירייה והממשלה (פיטורין), 1938 לפיה פטורה המבקשת מתשלום מסים וארנונות, לא ניתן לחייבה בתשלום ארנונה מכוח חוק העזר, וזאת במסווה של "אגרת שירותים" כללית. מקובלת עלי טענתה של ב"כ המבקשת , כי חיובה באגרת שירותים לפי סעיף 27(א) לחוק העזר הנ"ל הינו, הלכה למעשה, חיוב בארנונה או במס מובהקים, שאין בינם לבין מתן השירות של פינוי אשפה, ולא כלום."
ברע"א 1816/97, מדינת ישראל נ' עירית חיפה, פ"ד נד(2), 16 ובדיון נוסף שנערך באותו עניין דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מ"י, פ"ד נו(4), 332 (להלן: "פרשת חיפה") נדונה תקפותו של סעיף 27(ב) לחוק העזר לפיו נגבתה "אגרת פינוי אשפה" מהגופים הפטורים מארנונה לפי פקודת הפיטורין.
בדיון הנוסף שנערך בהרכב של שבעה שופטים נקבע:
"במחלוקת שנפלה בין הצדדים בסוגיה זו דעתנו היא, כי אגרת פינוי האשפה היא במהותה ארנונה. חרף השימוש בחוק העזר בשם "אגרה" וחרף לשונו של סעיף 27 לחוק העזר לפיו האגרה משתלמת "בעד פנוי אשפה", הלכה למעשה משתלמת אגרת פינוי האשפה עבור מגוון שירותים שאין בינם לבין פינוי אשפה, דבר. שירותים אלה כוללים, בין השאר, שירותי ניקיון, החזקת כבישים וגנים, ניקוז מים, תאורת רחובות ורמזורים, שירותי כבאות, פיקוח וטרינרי, איכות סביבה ועוד (ראו: פסקה 12 לפסק הדין שלערעור). בנסיבות אלה, אין לקבוע, כי אגרת פינוי האשפה משתלמת בזיקה לשירות מסוים של פינוי אשפה, ולפיכך, אין לאפיינה כ"אגרה" אלא כארנונה שממנה היתה המדינה פטורה לפי סעיף 3(ב) לפקודת הפטורין."
(דנ"א 2687/00, שם, בעמ' 334-335)
בהתאם לכך, נקבעה בפרשת חיפה פסלותו של סעיף 27(ב) לחוק העזר.
בענייננו, מדובר ב"אגרת שירותים", אשר מתייחסת לכלל השירותים שמעניקה העיריה לתושביה, ולפיכך זהה במהותה לארנונה - הטעמים שהועלו בפרשת חיפה בנוגע ל"אגרת פינוי אשפה" מקבלים משנה תוקף.
אציין, כי פסק-הדין בדיון הנוסף בפרשת חיפה ניתן ביום 30.5.02 לאחר שהחל ההליך בתובענה דנן והוגש כתב ההגנה מטעם הנתבעת.
לאור זאת, בהיותו של סעיף 27(א) לחוק העזר בטל ומבוטל - אין ספק כי גביית "אגרת השירותים" ע"י הנתבעת מכוח סעיף 27(א) הנ"ל נעשתה שלא כדין.
משמעות בטלותו של סעיף 27(א) לחוק העזר- Void או Voidable:
המחלוקת העיקרית בין הצדדים נוגעת לשאלת התוצאה המשפטית של ביטול סעיף 27 (א) לחוק העזר.
התובעת טוענת, כי ביטולו של סעיף 27(א) לחוק העזר בעניין סמינר הקיבוצים, משמעותו השבת מלוא הכספים שהתובעת שילמה לנתבעת בגין "אגרת שירותים".
לעומת זאת, טוענת הנתבעת כי בעניין סמינר הקיבוצים נקבע כי ביטול סעיף 27(א) לחוק העזר צופה פני עתיד בלבד ולפיכך, בטלות הסעיף הינה ממועד מתן פסק הדין ואילך, כך שהכספים אשר כבר נגבו מכוחה של הוראה זו – בדין נגבו.
הנתבעת מסתמכת על שנקבע בעניין סמינר הקיבוצים ע"י כב' השופט סטרשנוב:
"סעיף 27(א) לחוק העזר לתל אביב (שמירת הסדר והניקיון), התש"מ – 1980 – בטל ומבוטל בזה. הביטול צופה פני עתיד".
(סעיף 23 א לפסה"ד בעניין סמינר הקיבוצים)
בעניין זה עולה השאלה המשפטית, האם מדובר בבטלות יחסית או בטלות מעיקרא.
לטענת הנתבעת, בקביעה כי ביטול החוק צופה פני עתיד בעניין סמינר הקיבוצים החיל כב' השופט סטרשנוב את תורת הבטלות היחסית.
הפסיקה דחתה פרשנות זו.
בת.א. 159347/02 איגוד הכדורסל בישראל בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (טרם פורסם) נאמר מפי כב' השופטת ד"ר דפנה אבניאלי:
"אינני סבורה כי בית המשפט החיל בענין סמינר הקיבוצים את דוקטרינת הבטלות היחסית, והורה כי חוק העזר יחשב כבטל רק מיום פסק הדין ואילך. טיעון זה חוטא לדברים שנאמרו במפורש על ידי כב' השופט סטרשנוב, לפיהם "חיוביה של המבקשת באגרה זו אינם חוקיים ובטלים בזה, החל מיום 23.2.94, ועד למועד התשלום בפועל.
העיריה ידעה או היה עליה לדעת, כי השימוש הנעשה על ידה בחוק העזר הוא בלתי חוקי, ונועד כל כולו כדי לעקוף את האיסור לחייב בתשלומי ארנונה מלכ"ר, כדוגמת האיגוד."
בת.א (ת"א) 10999/03 אמי"ת רשת מוסדות חינוך בישראל נ' עיריית תל-אביב יפו (טרם פורסם – להלן: "פרשת אמי"ת") מתייחסת כב' השופטת נועה גרוסמן לעניין זה:
"אכן, נקבע כי הביטול צופה פני עתיד, אולם בהמשך נקבע כי על הנתבעת להשיב את כל הכספים ששולמו על פי סעיף 27(א) לחוק העזר גם בעבר ממועד הגשת אותה התביעה. למעשה עולה כאן השאלה המשפטית בדבר בטלות יחסית של הסעיף או בטלות מעיקרא.ו
פעולת העירייה במקרה דנן, לא הייתה פעולה של חוסר שיקול דעת או חוסר סבירות, אלא המדובר בפעולה שנעשתה ללא סמכות הקבועה בחוק ובניגוד לחקיקה ראשית. לפיכך, ולאור הפרשנות הראויה של פס"ד בעניין סמינר הקיבוצים, פעולת העירייה לגביית אגרת שירותים היא בהכרח פעולה בטלה באופן מוחלט ולא באופן יחסי, כפי שטוענת הנתבעת.נ
במסגרת זו, הדבר נתון לשקול דעת ביהמ"ש. אני סבורה, כי יש מקום להכריז רטרוספקטיבית על בטלותו המוחלטת של סעיף 27(א) לחוק העזר, ולחייב את הנתבעת להשיב את הכספים שנגבו מהתובעת שלא כדין."
בת.א. 128952/00 רשות השידור נגד עיריית תל אביב-יפו (טרם פורסם) נאמר מפי כב' השופטת סג"נ י. שבח:
"טוענת התובעת בסיכומיה כי המרוץ מתחיל רק מן (צ"ל מיום – צ.ב.) בו פסק כב' השופט סטרשנוב בתיק המכללה לחינוך סמינר הקיבוצים לעיל כי חוק העזר שמירת הסדר והניקיון בטל ומבוטל.
אין לקבל טענה זו.
פסק הדין אינו יוצר את העילה שכן התשלום שלא כדין.
פסק הדין רק מהווה הוכחה לטענת התובעת בדבר תשלום שלא כדין אולם הוא אינו יוצר את העילה.
יתרה מזאת, טענת התובעת לפיה פסק הדין יצר עבורה את עילת התביעה איננה עולה בקנה אחד עם קביעת פסק הדין לפיה הביטול צופה פני עתיד משנת 99 ואילך שעה שהתובענה מתייחסת לשנים 93,94."
גם בענייננו, אני מוצאת לנכון לקבוע כי סעיף 27(א) לחוק העזר בטל מיסודו.ו
הסיבה לכך הינה, כי הפגם בסעיף 27(א) לחוק העזר הינו כה שורשי כך שעיקרון שלטון החוק וחוקיות המנהל מחייבים פסילת אי- החוקיות מעיקרא.
טענת החלת דוקטרינת הבטלות היחסית שהעלתה הנתבעת, דורשת שקלול מורכב של איזונים ואינטרסים - בהם אדון להלן.
חובת הרשות להשיב כספים שנגבו ביתר
נקודת המוצא היא, כי חובת ההשבה צריכה לחול על כל תשלום חובה אשר הוטל שלא כדין ונגבה בפועל בידי הרשות, זולת באותן נסיבות שיעלה בידה להצביע על קיומן של הגנות מיוחדות, המצדיקות הימנעות מהשבה מלאה או חלקית (ע"א 7664/00 רובינשטיין נ' עיריית חולון, פ"ד נו(4) 117, 129; ד' פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט, מהדורה שנייה, כרך ב', בעמ' 880).
סעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט קובע חובת ההשבה של מי שקיבל נכס "שלא על-פי זכות שבדין" וסעיפים 2 ו-3 דנים בפטור מהשבה על-פי שיקול דעת בית המשפט ובתרופת ניכוי הוצאות, הכול - כחלק מההצדקה להימנע מלהשיב את סכום הזכייה, כולה או מקצתה.
הפסיקה טרם הכריעה באופן כולל בשאלה העקרונית, לגבי זכותו של האזרח להשבה עת נגבו ממנו תשלומי חובה שלא כדין. למעשה מדובר בהיקף הפטור או ההימנעות מהשבה מצד הרשות. אלה הם פני הדברים, הן באשר לגבייה של תשלומים מחוסר סמכות והן באשר לתשלומים אשר נגבו מחמת טעות בפירוש הדין. (בג"ץ 4562/92 זנדברג הנ"ל פ"ד נ(2) 793, 3126/00 מ"י נ' א.ש.ת. ניהול פרוייקטיים (פ"ד נז(3) 220, 261 מול ג'-ה')
השאלה הקשה הנ"ל, היא נושא הדיון בסוגייה שלפנינו.
סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 קובע, כי בנסיבות מסויימות יהיה הזוכה פטור מהשבה:
"בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת".
רשות ציבורית שגבתה שלא כדין מסים, ורוצה לזכות בהגנה המצויה בסעיף 2 הנ"ל, קרי פטור מלא או חלקי מהשבה, צריכה להוכיח כי פעלה בתום לב (ד' פרידמן בספרו הנ"ל, בעמ' 1183-1184; ע"א 588/87 כהן נ' שמש פ"ד מה(5) 297, 327-329).
"אם נמצא כי הרשות הטילה את תשלום החובה שלא כדין וגם גבתה אותו שלא בתום לב, יהיה די בכך כדי לשלול ממנה את הפטור מחובת ההשבה לאזרח. בנסיבות אלו לא תידרש מסכת איזונים נוספת, זאת בכפוף כמובן להתיישנות התביעה או לשיהוי ניכר בה, שכן התנהגות כאמור מצד הרשות אינה מידתית ואינה יכולה לדור בכפיפה אחת עם פיסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
בהתאם לדיני עשיית עושר ולא במשפט ניתן לומר, כי בנסיבות אלו לא יחול סעיף 2 לחוק, הדן בפטור מהשבה, מכיוון שלא ניתן יהיה לומר שההשבה היא "בלתי צודקת", זולת בנסיבות מיוחדות עת התביעה הוגשה באיחור בלתי סביר".
(ע"א (ירושלים) 5242/04, עיריית בית שמש ואח' נ' ד' רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ, תק-מח 2004(3), 3686 ,עמ' 3711).
חוסר תום הלב אינו מתמקד רק בפעולות שרירותיות או בזדון. גוף מינהלי סביר, המפעיל כוחות שלטוניים דרסטיים - וגביית תשלומי חובה מחייבת הפעלת כוחות שכאלה, תוך שימוש באמצעים מיוחדים לשם גביית החיובים, מכוח פקודת המסים (גבייה) ודינים נוספים העומדים לרשות הגופים הציבוריים - חייב לפעול בזהירות ובהקפדה בטרם יפנה אל האזרח, להכביד עליו בנטל המסים ולפגוע בקניינו. בנסיבות אלו תדרוש רשות מנהלית סבירה את גביית המס, במקרים שאינם ברורים וחד משמעיים, רק לאחר שיונחו לפניה נתונים מספיקים באשר להיבט הנורמטיבי ולתוקף חוקיותו וסבירותו של ההיטל או האגרה (למשל: חוות-דעת משפטית ממצה וראויה) ורק לאחר שתהליך קבלת ההחלטה המנהלית היה מסודר ותקין.
במקרה שבפנינו, גביית המס הבלתי חוקית נעשתה על ידי העירייה לאורך שנים, תוך ניסיון לעקוף את הפטור שניתן לתובעת בפקודת הפטורין, ובכך יש חוסר תום לב.
לבית המשפט הוגש חוזר שהוצא ע"י מנכ"ל משרד הפנים (חוזר מס' 92/6 מיום 7/4/92 – צורף כנספח ד' לכתב התביעה), אשר קבע כי משרד הפנים מתנגד לחיוב בגין אגרת שירותים, וכך נאמר בקטע הרלוונטי לענייננו:
"כפי שהודענו מספר פעמים בעבר, המשרד מתנגד לחיוב בעלי או מחזיקי נכסים, המשוחררים על פי דין מתשלום ארנונה, ב-1/3 מסכום הארנונה שהיו חייבים לשלם - אלמלא השחרור - בתור אגרת פינוי אשפה ו/או אגרת שירותים. זאת מאחר ובדרך כלל אין קשר בין סכום החיוב באגרה לבין תוצאות הרשות המקומית, בגין פינוי אשפה ו/או מתן שירותים לאותו נכס. על כן, לא יעביר המשרד לפרסום, חוק עזר שבו כלול חיוב זה.
במקום החיוב ב- 1/3 מסכום ארנונה, רשאית הרשות המקומית לחייב בעלי או מחזיקי נכסים אלה באגרת פינוי אשפה. אגרה זו תחושב בהתאם להוצאות פינוי האשפה ומשקל האשפה המפונה. כן ניתן לחייבה באגרה אחידה על פי נתונים ממוצעים ברשות". (הדגשה שלי – צ.ב.)
חוזר המנכ"ל הופנה, לפי האמור בכותרתו, אל "ראשי העיריות". העירייה התעלמה מחוזר זה שלשונו ברורה וחד משמעית ובמקום לגבות לפי הוצאות פינוי אשפה בפועל, המשיכה בדרך הנוגדת את הדין. לפיכך, קיים פגם ממשי בתום ליבה של הנתבעת. הפגם בתום הלב חמור עוד יותר, כיוון שהחוזר הנ"ל אינו הראשון, ובפתיחתו צויין "כפי שהודענו מספר פעמים בעבר...", וכיוון שהנתבעת אף לא הוכיחה כי עשתה ניסיון לבדוק הנושא או לדון בו.
הנתבעת טוענת להגנתה, כי נשלח אליה מכתב מטעם משרד הפנים שמתיר את גביית אגרת השירותים (המכתב מצורף כנספח ד' לכתב ההגנה), שם נכתב כי: "אין בכוונת חוזר המנכ"ל לבטל את החיוב הנ"ל אם הוא פורסם כבר בחוק העזר בעבר, ומבחינה משפטית חיוב זה הוא תקף."
יחד עם זאת, המכתב האמור הינו מיום 17.11.92, כך שממילא החיובים הקודמים שכבר פורסמו אינם רלוונטיים לתקופה נשוא התובענה.
כמו-כן, במכתב זה אין כדי להוריד או להוסיף מהאמור בחוזר המנכ"ל אשר מתריע מפורשות בפני הרשויות כי המשרד לא יעביר לפרסום חוק עזר שבו כלול חיוב זה.
לפיכך, לא מתקיים במקרה דנן צידוק כדי לפטור את התובעת מחובת ההשבה.
סופיות השומה, שיהוי בהגשת התביעה ושינוי לרעה במצב עירייה
במסגרת השיקולים לקבלת טענה של שיהוי נלקחים בחשבון מאזן האינטרסים והנזקים היחסי בין הצדדים להליך, אופי הזכות הנתבעת ומעמדה במדרג זכויות האדם ושיקולים של אינטרס ציבורי ברבדים ובגוונים שונים.
ככלל, לצורך טענת השיהוי יש להוכיח, כי בנסיבות המקרה התובע זנח את זכות התביעה העומדת לו, או שבמשך הזמן שינה הנתבע את מצבו לרעה (בג"ץ 2632/94 דגניה א', אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715, 725-727; בג"ץ 2656/00 לוטן נ' מ"י, פ"ד נה(3) 753, 756 מול ב'-ו').
הנטל להוכיח את התנאים הנדרשים לקיומו של שיהוי חל על הנתבעת.
בענייננו לא עלה מהתנהגות התובעת כי זנחה את תביעתה או ויתרה על זכותה להשבה.נ
אומר על כך המלומד פרידמן בספרו דיני עשיית עושר ולא במשפט, מהדורה שנייה, כרך ב', בעמ' 636:
"להשקפתי, אם נעשה תשלום על יסוד חיקוק בטל, לא ניתן לקבל טענה בדבר רצוניות התשלום, ללא ראיה של ממש לפיה ויתר המשלם על זכותו. העובדה, כשלעצמה, שנעשה תשלום על סמך חיקוק בטל, בלי שנעשה נסיון לתוקפו, איננה יכולה, לדעתי ללמד על כך שהתשלום היה רצוני, בעיקר אם נעשה התשלום לרשות השלטונית האחראית להוצאת דבר החקיקה (למשל, רשות מקומית ש"חוקקה" חוק עזר בטל). במילים אחרות, אפילו היה המשלם ער לבטלות החיקוק ואפילו לא ננקטו נגדו הליכי גביה שהיה בהם משום כפיה, אין הדבר צריך לשלול את זכותו להשבה. לפי גישה זו תישלל הזכות להשבה רק אם יסתבר שהתשלום נעשה במגמה לסיים את הפרשה ותוך ויתור על הזכות להשבת התשלום".
לטענת הנתבעת השתהות התובעת בהגשת התביעה, גרמה לשינוי לרעה במצב העירייה, אשר הסתמכה על הכספים שגבתה בגין אגרת השירותים והשתמשה בהם לרווחת הציבור כולו.
איני מקבלת טענה זו.
התביעה בעניין סמינר הקיבוצים הוגשה כנגד הנתבעת כבר בשנת 1994.
הגשת תביעה בעניין שכזה, אינה דבר של מה בכך והנתבעת לא הייתה רשאית להקל ראש ולהתעלם מההשלכות אשר עשויות להיות לטענות שהועלו כנגדה ולאפשרות שטענות אלו יתקבלו בסופו של יום.
כמו-כן, חוזר המנכ"ל, שהוזכר לעיל, היה לכל הפחות צריך להעלות חששות בליבה של הנתבעת לעניין הסכומים שהיא גובה.
לפיכך, הנתבעת ידעה או היה עליה לדעת כי אין היא יכולה להסתמך על הסכומים שגבתה בגין אגרת השירותים.
בנוסף, במקרה שבפנינו המתינה התובעת לפסיקה המחייבת של בית המשפט העליון בנוגע לסוגיית בטלתו של סעיף 27(ב) לחוק העזר (דנ"א 2687/00 עיריית חיפה נ' מ"י, פ"ד נו(4), 332) וסיבה זו הינה מספקת דיה לשיהוי בהגשת התביעה.
טענותיה של הנתבעת לעניין השיהוי נדחו בפרשת אמי"ת, מפי כב' השופטת נועה גרוסמן:
"לעניין השיהוי, הנתבעת טוענת כי התובעת החלה בתשלומי אגרת השירותים בשנת 1995, ואילו תביעתה הוגשה רק בשנת 2003, שלוש שנים לאחר מתן פס"ד בעניין סמינר הקיבוצים. העובדות להלן נכונות, אולם נראה כי התובעת חיכתה לפס"ד של ביהמ"ש העליון בעניין עיריית חיפה, על מנת לקבל תמונה מפורשת וברורה של מדיניות ביהמ"ש. מה גם, שהנתבעת לא הוכיחה כוונה של התובעת לזנוח את תביעתה או חוסר תום לב מצדה לעניין מועד הגשת התביעה. בנוסף, כפי שצויין לעיל, הנחת היסוד היא שדרישת מס מטעם רשות מקומית נשלחת כדין, ולכן לא ניתן היתה לצפות מהתובעת לבחון ולחקור את דרישת התשלום כפי שנשלחה לה. לפיכך, דין טענה זו להידחות."
נטל ההוכחה כי הנתבעת שינתה מצבה לרעה מוטל על העירייה-הנתבעת.
לעניין זה, אין די בטענה של הגב' עדנה סבן, סגן גזבר עיריית תל אביב-יפו בתצהירה (סעיף 15 לתצהיר) ועל הנתבעת היה להציג את מכלול הנתונים הדרושים על מנת שניתן יהיה ללמוד מהו באמת הנזק הצפוי אם תצטרך הנתבעת להשיב כספים.
"לנוכח מעמד הבכורה של זכות הקניין ועיגונה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, האיזון הראוי עתה הוא אנכי. בגדרו של האיזון האמור תהיה עדיפות נורמטיבית לזכות הקניין של הפרט אל מול סמכויות וכוחות השלטון לפגוע בו. כפועל יוצא מאיזון זה, האינטרס הציבורי יגבר על זכות הקניין של הפרט רק בנסיבות שבהן קיימת דרגה גבוהה של הסתברות לפגיעה ממשית וחמורה בציבור. ביתר שאת אמורים הדברים, לנוכח זכותו של האזרח להניח שהרשות הציבורית לא תפעל בניגוד לחוק לשם גביית כספים. זהו נדבך של אמון הציבור בפרנסיו, המקהה את חושי האזרח מפני האפשרות לפגיעה בלתי חוקית בקניינו. לא יהיה די אפוא להצביע על העובדה, שכספי תשלומי החובה אשר נגבו ביתר הוטמעו בתקציב הרשות. בכך בלבד לא תצא הרשות ידי חובתה. יהיו עליה להראות את הפגיעה העלולה להיגרם לציבור עקב מצבה הקונקרטי ולהציג נתונים מפורטים ומשכנעים, באשר לפגיעה ולהיקפה. לעניין איזון זה ברי, שלא הרי רשות ציבורית עתירת נכסים ובעלת עתודות כספיות, כהרי רשות שאמצעיה דלים; ולא הרי דרישת החזר בסמוך לתשלום כהרי דרישה להשבתו בחלוף שנים רבות".
(ע"א (ירושלים) 5242/04, עיריית בית שמש ואח' נ' ד' רוטשטיין חברה לבניין ונכסים בע"מ, תק-מח 2004(3), 3686, בעמ' 3710).
במקרה דנן, לא עלה בידי הנתבעת לשכנע, בנטל ההוכחה החל עליה, כי שינתה מצבה לרעה.
הנתבעת בסיכומיה, מפנה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, אשר הוגשה לביהמ"ש העליון במסגרת 3255/01 עיריית ירושלים נ' אליהו שוקרון ואח'.
בחוות-דעת זו מונה היועמ"ש קריטריונים מוצעים לצורך הפעלת שיקול הדעת לעניין השבת כספי מיסים שנגבו ביתר.
אני סבורה, כי גם לאור הקריטריונים שמציגה הנתבעת נוטה הכף באופן ברור לטובת השבת הכספים לתובעת.
אחד מהקריטריונים החשוב לענייננו:
"טיב הפגם שנפל ומידת הפגיעה המהותית במשלם אם יוטל עליו התשלום ולא יושב לו. לענין זה לא די בכך שהמשלם מצא עילה טכנית פורמלית כלשהי ההופכת את החיוב לבטל. פגיעה מהותית עשויה להיות בחיוב שנקבע שמבחינת תוכנו הוא אינו ראוי וכי אין זה ראוי שהמשלם יישא בו".
עמדה זו תואמת גם את ההלכה שנקבעה בפסיקה.
כפי שנאמר מפי כב' השופטת בייניש בבג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד נג(1), 193, בעמ' 202:
"בגדר השיקולים שייבחנו לענין דחיית העתירה מחמת שיהוי, יביא בית-המשפט גם את השיקול של מידת הפגיעה בשלטון החוק. ההלכה שיצאה מלפני בית משפט זה, ואין בקרבנו עוררין עליה, הינה כי פגיעה חמורה בעקרון החוקיות יש בה בנסיבות מסוימות כדי להטות את הכף ולהביא לקבלת עתירה על אף השיהוי שבהגשתה. תוצאה כזו ראויה היא גם אם יש בשיהוי שבהגשת העתירה כדי לפגוע באינטרסים חשובים של הרשות המנהלית, אינטרסים הראויים בדרך כלל להגנה". (הדגשה שלי – צ.ב.)
לאור כל האמור לעיל, אני קובעת כי אין מקום בענייננו להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית.
הכספים שגבתה הנתבעת עבור אגרת השירותים יוחזרו לתובעת רטרואקטיבית, בכפוף לתקופת ההתיישנות.
סכומי ההשבה הנדרשים
סך הסכומים אותם גבתה הנתבעת שלא כדין מהתובעת בתקופה שבין 1993-1999 ליום הגשת התביעה הינם כדלהלן:
1993 – 4,023,698 ₪; 1994 – 3,599,905 ₪ ; 1995 – 3,094,255 ₪ ; 1996 – 3,210,915 ₪; 1997 – 3,433,404 ₪ ; 1998 – 3,277,066 ₪ ; 1999 – 2,757,708 ₪.
סה"כ – 23,396,951 ₪.
התביעה הוגשה ביום 12.09.00.
בכפוף לתקופת ההתיישנות, על הנתבעת להשיב לתובעת את החיובים החל מיום 12.09.93 בלבד.
חריגה מחוקי ההסדרים במשק המדינה
התובעת טוענת כי בשנת 1990 הועלו התעריפים שהוטלו על נכסיה ב-25% עפ"י ההעלאה המותרת לעסקים ולא ב- 20.7% בהיות נכסיה "נכסים אחרים" ע"פ המיון בהיתרים (ההיתרים הרלוונטיים צורפו כנספחים ז' ו-ח' לכתב התביעה).
יש לדון בטענה זו, למרות ההתיישנות שחלה עד שנת 1993 והפטור מתשלום ארנונה בנוגע לשנים 1993-1999 כפי שקבעתי לעיל, היות וכפי שהתובעת מציינת בסיכומיה: לגבי שנת 2000, בה קיימת חובת תשלום ארנונה עפ"י התקנות יש חשיבות להצהרה על הסכום הנכון גם במידה ויוחזרו תשלומי היתר בין השנים 1993-1999, שכן שנה זו מהווה בסיס לחיובים עתידים." (סעיף 67 לסיכומי התובעת).
למרות שהעלאת תעריף הארנונה אירעה בשנת 1990, עילת התובענה נמשכת עד לזמן הגשת התביעה, הואיל והתעריף בשנת 1990 היווה את הבסיס לגביית הארנונה גם בשנים הבאות.
כפי שנקבע לעניין תחילת ההתיישנות לגבי עילת תובענה נמשכת בע"א 590/67 לאה קלינמן נ' ד"ר מירון חרושת כימית ואח' פ"ד כ"ב (2) 929, מפי כב' השופט הלוי:
"במקרה שעילת התובענה הינה נזק שנגרם מדי יום ביומו על-ידי מעשה או מחדל הנמשך והולך, נולדת עילת תובענה חדשה מדי יום, כל עוד נמשך מצב הענינים הפוגע, והתובע רשאי להיפרע בשל אותם חלקי העוולה הנמצאים בתוך התקופה הקבועה בחוק, אף-על-פי שמעשה העוולה הראשון אירע מחוץ לתקופה זו."
לפיכך, לא חלה התיישנות בנוגע לטענה זו.
הוצגו בפניי שני היתרים להעלאת ארנונה – היתר כללי מטעם משרד הפנים (צורף כנספח ז' לכתב התביעה – להלן: "ההיתר הכללי") והיתר ספציפי שנקבע לעיריית תל אביב – יפו (צורף כנספח ח' לכתב התביעה – להלן: "ההיתר הספציפי").
בהיתר הספציפי להעלאת ארנונה בעיריית תל אביב - יפו מצוינים שלושה סוגי נכסים בלבד: מגורים, עסקים ובנקים.
עמדת הנתבעת היא כי ההיתר הספציפי אשר ניתן לעיריית תל אביב-יפו בכל הנוגע לחיוב הארנונה של שנת 1990, התיר לה להעלות את תעריף הארנונה המושת על התובעת ב-25% ביחס לתעריפי 1989.
זאת, הואיל וההיתר הספציפי נקב במילה "עסקים" (לגביהם הותרה העלאה של 25%) ויש לראות במונח "עסקים", כמתייחס לכל הנכסים אשר הוגדרו כ"נכסים אחרים" בהיתר הכללי.
פרשנות זו של הנתבעת אינה מקובלת עליי.
הסיווגים בהיתר הספציפי אינם בגדר רשימה ממצה, ונכסי התובעת אינם נכנסים לאף אחת מן הקטגוריות הנ"ל.
לא ניתן לסווג מרפאות כ"עסקים" כטענת הנתבעת.
לכן, ההיתר שיחול במקרה דנן הוא ההיתר הכללי, והקטגוריה אליה תשתייך התובעת היא "נכסים אחרים".
בהתאם לכך, ההעלאה המותרת לשנת 1990 הייתה בשיעור של 20.7% בלבד.
טענה נוספת של התובעת הינה כי גם בשנת 1999 הועלו התעריפים שהוטלו עליה באופן הנוגד את הדין.
בסעיף 7(ד) לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות שנת 1999) התשנ"ט-1999 (להלן: "תקנות ההסדרים") נקבע כי רשות מקומית רשאית להעלות את שיעור הארנונה בשנת הכספים 1999 העלאה נוספת של עד 2.6% מעל "הסכום החדש" לגבי סוגי הנכסים המנויים בטור א' בתוספת בתנאים מסויימים.
בסעיף 1 לתקנות ההסדרים הוגדר "הסכום החדש":
"הסכום החדש – הסכום שהגיע כדין בתוספת שיעור של 5.2 אחוזים ממנו".
סוגי הנכסים המופיעים בטור א' של התוספת הינם: "בתי מלון", "תעשייה", "בנקים וחברות ביטוח" ו"משרדים שירותים ומסחר".
לטענת התובעת, היות וסוגי הנכס של "מרפאות" ו"מוסדות ציבור" אינם מנויים בטור א' בתוספת והיות ולא ניתן לומר כי אלו נכסים הנכנסים לגדר עיסוקים מסחריים– הנתבעת לא הייתה רשאית לקבוע לנכסי התובעת שיעורי ארנונה הגבוהים ב-2.6% מ"הסכום החדש".
לעניין זה, אני מקבלת את טענת הנתבעת.
אופי פעילותה של התובעת הוא מתן שירותים, ולכן ההגדרה ההולמת והטבעית לסיווג נכסיה היא "שירותים".
אשר על כן, טענת החריגה מחוקי ההסדרים במשק המדינה בנוגע לתעריף הארנונה בשנים 1999 ו-2000 דינה להידחות.
לסיכום
לאור כל האמור לעיל התביעה מתקבלת בחלקה.
על הנתבעת להשיב את הכספים שגבתה מן התובעת, בכפוף לתקופת ההתיישנות החל מה- 12.09.93, בצירוף ריבית חוקית והפרשי הצמדה מיום הגשת התביעה ועד ליום התשלום בפועל.
ההעלאה המותרת לשנת 1990 הייתה בשיעור של 20.7% בלבד בנוגע לנכסי התובעת.
הנתבעת תשלם לתובעת הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד כולל בסך של 25,000 ₪ בצירוף מע"מ כדין, הסכום הנ"ל ישא ריבית והפרשי הצמדה מיום 14.6.05 ועד ליום התשלום בפועל.
ניתן היום כא' באייר, תשס"ה (30 במאי 2005) בהעדר הצדדים.
ברון צפורה, שופטת
לראש העמוד
עדכוני מכס ורגולציה
