מכס או אמצעי הגנה –קווים לדמותה של ההגנה על הייצור המקומי מפני יבוא מתחרה

 
עו"ד גיל נדל
 
המצב הכלכלי השורר ברחבי המשק, לרבות במגזר התעשייתי, מעלה את שאלת ההגנה על תוצרת הארץ ("כחול לבן") על סדר היום. נטען, לא אחת, כי הטלת מכסים והיטלים על היבוא המתחרה תסייע לתעשייה המקומית לשרוד ולעבור את המשבר הכלכלי. באופן זה, מכסים והיטלים שונים על היבוא מוזכרים ומדווחים בעיתונות הכלכלית באופן גובר והולך, תוך שכולנו נחשפים למושגים הנראים כלקוחים מז'רגון משפטי סתום ונעלם - "אמצעי הגנה", "היטל בטחה", "מכסי מגן", "היטלי סחר", ועוד. במאמר הבא ננסה לעשות קצת סדר בעולם המושגים הנ"ל.
 
מכס - אמצעי ותיק ומוכר
 
האמצעי הוותיק והמקובל להענקת הגנה לתוצרת הארץ מפני יבוא מתחרה הינו המכס (customs duty). המכס הינו מס עקיף המוטל באופן בלעדי על טובין מיובאים, והוא נקבע בדרך כלל כאחוז מסוים מערכם של הטובין. המכס הינו מכשיר ותיק שהונהג במדינת ישראל מעת הקמתה, הטלתו מתבצעת באחריות שר האוצר, החותם על צווי תעריף מכס מעת לעת. גם כיום מוטל מכס על שורה ארוכה של מוצרים, תעשייתיים וחקלאיים כאחד.
 
 
מדוע השימוש בהטלת מכסים הולך ופוחת?
 
מעמדו של המכס כמכשיר הגנה על הייצור המקומי, הולך ונשחק במהלך השנים האחרונות. שלושה טעמים עיקריים חוברים לשחיקת מעמדו של המכס:
 
ראשית, כבר באמצע שנות השישים הצטרפה מדינת ישראל להסכם GATT(General Agreement on Tariffs and Trade). בין שאר תנאי ההסכם, התחייבה מדינת ישראל לכבול את המכסים החלים בשיטחה ולהפחיתם באופן הדרגתי על פני השנים. התחייבות זאת עודכנה ושודרגה עם הצטרפותה של מדינת ישראל לארגו הסחר העולמי (WTO - World Trade Organization) בשנת 1995.
 
שנית, מתחילת שנות התשעים מנהיג משרד האוצר את תוכנית החשיפה ליבוא. על פי תוכנית זאת, מופחתים בהדרגה המכסים המוטלים מל מוצרים מיובאים, וזאת בקצב מהיר יותר מזה שהתחייבה לו מדינת ישראל בהסכם GATT. שיעור המכס המירבי החל כיום על מוצרים תעשייתיים עומד על 12%.
 
שלישית, בשנים האחרונות ישראל מצטרפת באופן גובר והולך להסכמי אזור סחר חופשי (הסכמי אס"ח) עם מדינות זרות. בין הסכמי האס"ח הבולטים נציין את ההסכם עם ארה"ב, הקהילייה האירופית, קנדה, ועוד. אחד היסודות המרכזיים בהסכם אס"ח הינו הענקת פטור ממכסים למוצרים שמקורם במדינות המתקשרות להסכם. חלק ניכר מהיבוא של מדינת ישראל נעשה ממדינות שעימן יש לישראל הסכם אס"ח, ונמצא כי יבוא זה פטור עקרונית ממכס (בכפוף להוראות ההסכמים).
 
ירידת קרנו של המכס אינה דבר מפתיע. להיפך, הפחתת מכסים היתה אחת ממטרותיו המוצהרות של הסכם GATTשנעשה כבר בשנת 1947 (כאמור, ישראל הצטרפה אליו באמצע שנות השישים). עם זאת, המדינות החברות בהסכם חששו מאובדן טוטאלי של היכולת להגן על תוצרתם המקומית מפני יבוא מתחרה. "מה יקרה" - כך הן שאלו - "אם נפחית את המכסים אצלנו עד לביטולם המוחלט, ולאחר מכן יוזרמו לשטחנו כמויות עצומות של טובין מיובאים במחירים זולים? כיצד נוכל לספק הגנה על התעשייה המקומית? כיצד נמנע פיטורים מסיביים של עובדים?"
 
אמצעי הגנה - הכוכב החדש-ישן
 
לצורך כך הומצא מכשיר נוסף המהווה מעין "שסתום בטחון". ע"פ הסכמי הסחר, ניתן יהיה לנקוט לזמן מוגבל באמצעים כנגד היבוא - ע"י הטלת היטל או באופן אחר - כאשר יבוא מתחרה בכמויות מוגברות גורם (או מאיים לגרום) לנזק חמור לתעשייה המקומית של מוצר דומה או מתחרה-ישירות. המדינות רשאיות לעשות כן גם כאשר הן מנועות מלהטיל מכס. מכשיר זה קרוי בהסכמי הסחר Safeguard Measures, ובעברית: אמצעי הגנה. מקורם של אמצעי הההגנה הינו בהסכם GATT, והם שוכללו ופותחו במסגרת ארגון הסחר העולמי (Agreement on Safeguards). גם הסכמי אזור סחר חופשי מתירים את הפעלתם.
 
ממש לאחרונה, בתחילת חודש דצמבר 2008, תוקן חוק היטלי סחר, ונוסף לו פרק חשוב העוסק באמצעי הגנה. על פי החוק החדש, ניתן לנקוט באמצעי הגנה – היטל או מכסות – במקרה של גידול משמעותי (מוחלט או יחסי) בהיקף יבוא טובין, וזאת כאשר אותו יבוא גורם, או מאיים לגרום, לפגיעה כוללת ומשמעותית בענין היצרני של טובין דומים או תחליפיים לטובין המיובאים. אמצעי הגנה אלו מחליפים, ברוב המקרים, את היטל הביטחה הוותיק שהועלו כלפיו טענות רבות בעבר על כך שהוא אינו תואם את הוראות ההסכמים הבינלאומיים.
 
נקיטה באמצעי הגנה מתבצעת בעקבות בקשה של הענף היצרני המקומי לקיום בירור לצורך הפעלת אמצעי ההגנה. הבירור מתנהל על ידי הממונה על היטלי סחר במשרד התמ"ת (או על ידי ממונה מקביל במשרד החקלאות, במקרה של מוצרי חקלאות בלתי מעובדים). במסגרת הבירור, שומע הממונה את טענות הענף היצרני, היבואנים, וצדדים נוספים. כבר לאחר תקופה קצרה של חודשיים, רשאי הממונה להוציא החלטה מקדמית בדבר הפקדת ערובה זמנית לתשלום היטל עתידי, אם יוטל. בד בבד, מקיים הממונה בירור מקיף, שבסופו על הממונה להעביר את המלצותיו לשר התמ"ת / החקלאות (לפי הענין) בשאלה האם לנקוט באמצעי הגנה. התקופה שבה יתקיים הבירור כולו, עד לנקיטת אמצעי ההגנה, מוגבלת בזמן; כ – 9 חודשים לכל היותר.
 
 
במה נשתנו אמצעי ההגנה החדשים מהטלת מכסים?
 
קיים שוני רב, בפרמטרים רבים, בין אמצעי ההגנה החדשים לבין המכס הוותיק. בין היתר קיימים ההבדלים הבאים:
 
ראשית, הטלת המכס מוגבלת לתיקרה שמדינת ישראל התחייבה אליה במסגרת הסכמי WTOבעוד שנקיטה באמצעי הגנה אינה מוגבלת בתיקרה מסויימת.
 
שנית, הטלת מכסים אסורה (ובנוגע למוצרים חקלאיים – מוגבלת בהיקפה) על פי הסכמי אזור סחר חופשי שישראל חתומה עליהם, בעוד שנקיטה באמצעי הגנה אפשרית על פי ההסכמים.
 
שלישית, נקיטה באמצעי הגנה מתבצעת על ידי שר התמ"ת, בעוד שהטלת מכסים נעשית על ידי שר האוצר, וגלוי וידוע ששני המשרדים אינם רואים עין בעין את סוגיית חשיפת המשק ליבוא מתחרה ווהגנה על תוצרת הארץ.
 
רביעית, המכס מטבעו הינו אמצעי פיסקלי (מס), בעוד שאמצעי הגנה יכולים להיות בצורה של היטל אך גם בצורה של מכסות (קווטות).
 
חמישית, הטלת מכס אינה מעוגנת בפרוצדורה מסויימת, ונתונה לשיקול דעת רחב ביותר של שר האוצר, בעוד שנקיטה באמצעי הגנה מוסדרת בפרוצדורה ברורה, ונעשית על פי פרמטרים מוגדרים, באופן שמרווח שיקול הדעת של הגורמים המקצועיים צר יותר.
 
שישית, הטלת מכסים אינה מוגבלת לתקופה מסויימת, בעוד שאמצעי ההגנה מוגבלים במישכם לארבע שנים, עם אופציה להארכה.