מחדל חקיקתי ישראלי לנוכח משטר היטלים בין-לאומי הולך ומתהדק
גיל נדל, עו"ד
מבוא
מאז הצטרפותה של מדינת ישראל להסכמי סחר בין-לאומיים – רב-צדדיים (מולטילטרליים) ודו-צדדיים (בילטרליים) – שוב אין היא יכולה להטיל מסים על היבוא כאוות נפשה. הסכמי הסחר הבין-לאומיים כוללים סעיפים מפורטים בדבר האסור והמותר בתחום מיסוי היבוא, מתוך מגמה גוברת והולכת של הקשחת הוראות ההסכמים, עדכונם, ופיתוח מנגנוני אכיפה בעלי שיניים.[1] פריצת מסגרת הסכמי הסחר עלולה לחשוף את מדינת ישראל לסנקציות בין-לאומיות.
ענייננו של מאמר זה באחת מהצלחותיו של סבב אורוגוואי של ארגון הסחר העולמי: הסדרת משטר צעדי הבטחה. ככלל, צעדי הבטחה של ארגון הסחר העולמי נועדו לתת מענה למצבים שבהם נגרם נזק לתעשייה המקומית מייבוא שהתבצע בכמויות מוגברות ובנסיבות בלתי צפויות, לאחר שהמדינה התחייבה לערוך ליברליזציה במדיניות הייבוא שלה. בתנאים אלו המדינות החברות בארגון הסחר העולמי רשאיות להשעות את התחייבויותיהן במסגרת הסכמי הארגון ולבטל את ההקלות שהוענקו למוצרים המיובאים ממדינות החברות בארגון.
משטר צעדי הבטחה של ארגון הסחר העולמי הולך ומתהדק. במשך למעלה מארבעה עשורים, מאז 1947, הוסדרו צעדי הבִטחה בסעיף XIX להסכם גאט"ט שכלל את התנאים הבסיסיים לנקיטת צעדי בטחה. על סעיף זה נמתחה ביקורת רצינית, בהיותו כוללני מדיי, מנוסח בצורה לקויה, וחסר פרטים רבים. לאחר ניסיונות כושלים רבים שנמשכו למעלה מעשרים שנה, נערכה, במסגרת סבב אורוגוואי, בחינה מקיפה בתחום צעדי הבטחה, וגובש הסכם בדבר צעדי בטחה (Agreement on Safeguards, (להלן: "הסכם הבִטחה"))[2] המהווה חלק מהסכמי ארגון הסחר העולמי. הסכם הבטחה הצליח לתקן פגמים רבים שנכללו בסעיף XIX של הסכם גאט"ט, והוא כולל הוראות פרוצדורליות ומהותיות מפורטות הנוגעות בנקיטתם של צעדי הבטחה.
יתרה מזאת, תהליך היורידיזציה (או ה"משפטיזציה") העובר על ארגון הסחר העולמי לא פסח גם על תחום צעדי הבטחה. אנו עדים למעורבות גוברת והולכת של הערכאות המשפטיות של הארגון בהחלטותיהן של המדינות החברות לנקוט צעדי בטחה. ערכאות אלו קיבלו החלטות מפורטות ביותר של הגופים המשפטיים של ארגון הסחר העולמי, הבוחנות ומפרשות את הוראות הסכמי ארגון הסחר העולמי בעניין צעדי הבטחה, וגם לא נרתעו מלקבוע לעתים, כי צעדי בטחה שננקטו על ידי מדינות חברות עומדים בניגוד להוראות ההסכמים. משטר צעדי הבטחה הולך אפוא ומתהדק.
מדינת ישראל נותרה אדישה למגמה זו. תחום צעדי הבטחה מוסדר, אם בכלל, בסעיף מיושן של חוק היטלי סחר משנת 1991, שאינו מותאם כלל ועיקר למשטר צעדי הבטחה של ארגון הסחר העולמי. עמדתה הרשמית של מדינת ישראל, כפי שהובעה בשנת 1996 בפני ועדת צעדי הבטחה של ארגון הסחר העולמי וכפי שנטענה בבית המשפט בישראל, הנהּ כי חוק היטלי סחר אינו דן בצעדי הבטחה של ארגון הסחר העולמי, וכי מדינת ישראל שוקדת על הכנת הסדר מפורט בתחום צעדי הבטחה. דא עקא, שדבר לא התרחש בעניין זה עד היום, והחקיקה מפגרת, מרחק שנים ארוכות, אחרי הוראות ארגון הסחר העולמי. חמור מזאת, שלפחות במקרה אחד מצאנו כי מדינת ישראל פעלה בניגוד להוראות הסכמי הארגון, ונקטה צעדי בטחה שלא בהתאם להוראות ההסכמים. בתי המשפט בישראל, בדונם בהיטלי בטחה שנחקקו לפי חוק היטלי סחר, נזקקו באופן אקראי בלבד להוראות הסכמי ארגון הסחר העולמי, ושאלת פרשנותו של סעיף 2(א)(3) לחוק היטלי סחר לא זכתה, ברוב המקרים לניתוח משפטי מעמיק. המחדל החקיקתי הישראלי זועק.
במאמר זה נבקש לספק למשפטן הישראלי פתרון משפטי הולם לצורך יישומו של משטר צעדי הבטחה הבין-לאומי בדין הישראלי. בפרק הראשון של המאמר נתאר את ההגנה המיסויית שמדינת ישראל מעניקה לתוצרת המקומית מפני היבוא המתחרה, שמשתלב בה גם היטל הבטחה הנידון במאמרנו. בפרק השני של המאמר נדון בצעדי הבטחה הבין-לאומיים, כפי שבאו לידי ביטוי בהסכם גאט"ט, בהסכם הבטחה של ארגון הסחר העולמי, ובהחלטות הערכאות המשפטיות של ארגון הסחר העולמי. בפרק השלישי של המאמר נבחן ביתר פירוט את היטל הבטחה הישראלי, תוך סקירת פסיקת בתי המשפט בישראל והפרקטיקה של רשויות הממשלה הממונות על היטל הבטחה, ונשווה בין היטל הבטחה הישראלי לצעדי הבטחה הבין-לאומיים. בפרק הרביעי והאחרון של המאמר נציע פתרונות אפשריים לגיבושה של הרמוניה והתאמה בין הדין הישראלי להוראות ההסכמים הבין-לאומיים.
לראש העמוד
עדכוני מכס ורגולציה
