מיסים כה/2 (אפריל 2011) ד-9
הצבת גבולות לסמכות הגבייה של רשות המסים
עו"ד עומר וגנר ; עו"ד גיל נדל
[פורסם בדו-ירחון "מיסים" [הוצאת רונן] כה/2 (אפריל 2011) ד-9]
רשות המסים, כאחת מרשויות המדינה, היא בעלת סמכות לגבות חובות מס המגיעים לה מן האזרחים.
דבר החקיקה העיקרי המתיר לרשות המסים לבצע פעולות גבייה נגד חייבי מס הוא פקודת המסים (גבייה) (להלן: "הפקודה"), והתקנות שיצאו מכוח אותה פקודה[1].
מדובר בחקיקה אשר מסמיכה את רשות המסים, בין היתר, להטיל עיקולים ואמצעי אכיפה שונים על חייבי מס, כמו עיקול מיטלטלין או חשבונות בנק. פעולות אלה ואחרות ננקטות בשגרה על ידי רשות המסים ללא צורך בפנייה לבית המשפט או להוצאה לפועל, והחייב, אם ברצונו לחלוק על כך, הוא שנדרש להגיש תביעה לבית המשפט בעניין.
בנוסף, כאשר רשות המסים בוחרת לנקוט בפעולות גבייה, מתירה הפקודה לרשות המסים לחייב את החייב בהוצאות הגבייה, מעבר לסכום החוב עצמו[2].
יחד עם זאת, על מנת לנקוט בהליכי גבייה שכאלה, הפקודה קובעת הליך מסודר, ולפיו - חובה על פקיד הגבייה לשלוח לחייב דרישת תשלום בכתב; אם החייב לא נענה לכך, על פקיד הגבייה לתת כתב הרשאה לגובה מס לנקוט בפעולות גבייה נגד החייב; גובה המס חייב לשלוח לחייב אזהרה נוספת בכתב בטרם ביצוע פעולות הגבייה; רק כאשר הושלמו כל ההליכים האלה, יכולה רשות המסים להתחיל בפעולות הגבייה בפועל[3].
כפי שניתן לראות, הפקודה שמה דגש על מתן אזהרה, וזאת מטעמים ברורים, שכן ללא אזהרה, לא יכול החייב לפנות לייעוץ משפטי ולנסות לחלוק על החוב בזמן אמת, ומנגד, גם אם החייב מסכים לתשלום החוב, נקיטת אמצעי אכיפה במפתיע מונעת ממנו להיערך מבעוד מועד לתשלום החוב.
חשיבות מתן האזהרה בכתב הודגשה לאחרונה בפסק-דין של בית המשפט העליון בפרשת ד"ר עאדל מנאע[4], שם עלתה לדיון שיטה חדשה ויצירתית לגביית חובות על ידי רשות המסים. כמתואר באותו מקרה, המשטרה נהגה לעצור לבדיקות שגרתיות אזרחים הגרים במזרח ירושלים, כאשר בבדיקות אלו נכחו נציגי רשות המסים.
כאשר התברר בבדיקה, כי האדם שנעצר חייב כספים לרשות המסים, גבתה ממנו המשטרה את החוב לאלתר, ולעתים אף עיקלה את רכבו באופן מיידי, וכל זאת כמובן ללא מתן אזהרה בכתב בטרם נקיטת הליכי הגבייה.
העותרים באותו מקרה טענו, כי שיטת פעולה כזו של רשות המסים אינה חוקית, שכן היא לא מאפשרת לאדם שנעצר במחסום להגיש השגה על החוב, משום שהדבר תופס אותו בהפתעה בזמן שאינו מוכן לכך. כמו כן, טענו העותרים, כי לרשויות המדינה - כמו רשות המסים - סמכויות להוציא צו עיכוב יציאה מן הארץ, להיכנס, בתנאים מסוימים, לבתיהם של חייבי מס לצורך גבייה, אך פקודת המסים (גבייה) אינה מתירה לרשות המסים לגבות חובות מס במחסומי פתע במקומות ציבוריים לעיני כל.
רשות המסים טענה להגנתה, כי מחסומים משטרתיים אלה לא מוקמים לצורך גביית חובות מס, אלא לצורך ביצוע תפקידיה המסורתיים של המשטרה, לרבות מניעת פעילות חבלנית עוינת, תפיסת שוהים בלתי חוקיים ובדיקת כלי רכב, ורק אם כלי הרכב "נופל" באחד מן המבחנים הללו, ממשיכים ומבצעים לגביו בדיקה נוספת של רשות המסים. לגבי טענת אי-החוקיות בהליכי הגבייה, טענה רשות המסים, כי מאחר שפקודת המסים (גבייה) מקנה לה סמכות לעקל רכוש של חייב מס בביתו הפרטי בתנאים מסוימים, הרי שמקל וחומר מוקנית לה הזכות לעקל רכוש של חייב מס בשטח ציבורי, אגב המעבר במחסום, וזאת מכיוון שזכותו של החייב לפרטיות נפגעת יותר בביתו הפרטי.
בית המשפט דחה את קו ההגנה של רשות המסים וקבע, כי אף שאין ספק כי גביית חוב מס במחסום פתע היא אפקטיבית יותר מגבייה בצורה אחרת, לכל אדם מוקנית הזכות לכבוד, וכאשר אדם מעוכב במחסום ונדרש ממנו תשלום מס באופן מיידי, בשונה מדרישת תשלום בביתו הפרטי - נפגעת זכותו לכבוד ואף נפגעת זכותו לפרטיות. בית המשפט העליון ציין, כי ייתכן שאדם לא שילם את המס בשל בורות, חוסר התמצאות, מאחר שלא קיבל אזהרה בכתב, מאחר שלא ידע על החוב, או שמדובר בטעות של המדינה - אך כאשר נדרש ממנו חוב בצורה פתאומית, לא קיימת אפשרות ריאלית לסרב לשלם את החוב, לנסות ולטעון טענות מהותיות נגד החוב, או להיעזר באחרים לצורך תשלומו.
בעניין פרשנות הפקודה קבע בית המשפט, כי אין לפרש פקודה זו בצורה מרחיבה, כך שאף אם הפקודה מאפשרת גבייה בביתו של החייב, אין לקרוא לתוך סעיף זה מה שלא נאמר בו, ולכן אין לקבוע, שסעיף זה מאפשר לרשות המסים לגבות חוב מס במקום ציבורי, במחסום משטרתי, ללא מתן אזהרה מראש[5].
היעדר אזהרה בכתב יכול להביא גם לחיוב רשות המסים בפיצויים. לאחרונה, בפרשת איילת וייסבך[6] חייב בית המשפט את רשות המסים בתשלום פיצוי לנישומה בגין הטלת עיקול על חשבון בנק בטעות. באותו מקרה, פרעה הנישומה את חובה לרשות המס אך בשל טעות, הוטל עיקול על חשבון הבנק שלה מבלי לשלוח לה אזהרה בכתב.
בית המשפט קיבל את התביעה, תוך שהוא מדגיש את חשיבות שליחת האזהרה בכתב לנישום, באומרו כי מאחר שהפקודה מעניקה אמצעי אכיפה מידיים ודרסטיים לפקידי הגבייה, מבלי שמופעלת לגביהם ביקורת שיפוטית, הרי שחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מחייב לכל הפחות את פקידי הגבייה להביא לידיעת החייב, בכתב, את עצם קיומו של החוב בטרם נקיטת אמצעי הגבייה.
כמו כן, קבע בית המשפט, כי נקיטת אמצעי גבייה בטעות על ידי רשות מס, פוגעת בנישום ויכולה להצדיק מתן פיצוי בגין עוולת לשון הרע.
נציין, כי גם בהתאם לתקנות שהוצאו מכוח הפקודה, כאשר מסתבר, כי פעולות גבייה ננקטו בטעות, יש להשיב לנישום את ההוצאות שהוציאה רשות המסים לצורך פעולות הגבייה, ואשר נוספו לחובו של הנישום[7]. יחד עם זאת, בפסק-הדין בפרשת איילת וייסבך הלך בית המשפט צעד אחד קדימה וחייב את רשות המסים בתשלום פיצוי (ולא החזר הוצאות) עקב נקיטת הליכי גבייה שלא כדין.
בסופו של דבר, ניתן לומר כי סמכויות הגבייה של רשות המסים הן רחבות מאד, מבוססות על פקודה ישנה ולא עדכנית ואינן טעונות אישור של בית משפט מראש, והדבר מעורר חשש ממשי להפעלתן ביד רחבה מעבר לסביר.
בעבר הלא רחוק אף נשמעה הדעה, כי סמכויות גבייה רחבות אלה מכוח הפקודה, אינן עומדת במבחני החוקתיות (באותו מקרה, ביחס לגביית חובות ארנונה על ידי עירייה). וכך תוארו הליכי הגבייה:
"הרשות היא זו אשר מחליטה שלפלוני יש חוב כלפיה. היא מחליטה מה שיעור החוב. היא מחליטה באלו צעדים תנקוט על מנת לגבות חוב זה.. ספק בעיניי אם הגביה המינהלית היא חוקתית, בעידן שלאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו... בעידן שלאחר חקיקתו של חוק היסוד, מובן כי יש לפרש בצמצום רב ככל האפשר את הסמכות של הרשות המקומית לנקוט בהליכי גביה מינהליים. בעידן שלאחר חקיקתו של חוק היסוד, יש לתת לסמכות שילטונית המגבילה זכויות יסוד, פרשנות צרה ככל האפשר."[8].
לאור זאת, כאשר עניין הפעלת סמכות הגבייה מגיע לפתחו של בית המשפט, ניכר כי הוא לא נותן יד לפרשנות המרחיבה סמכויות אלה מעבר לנדרש, ועומד על החשיבות הרבה של מתן אזהרה בכתב, כתנאי להתנעת הליכי הגבייה.
[1]. תקנות המסים (גבייה), תשל"ד-1974; תקנות המסים (גבייה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה), תשנ"ג-1993.
[2]. סעיף 1 לתקנות המסים (גבייה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה), תשנ"ג-1993.
[3]. סעיף 4 לפקודת המסים (גבייה).
[4]. בג"צ 6824/07 ד"ר עאדל מנאע ואח' נ' רשות המסים ואח', מ-20.12.10, "מיסים" כה/1 (פברואר 2011) ה-43.
[5]. חשיבות מתן האזהרה בכתב הודגשה גם ביחס להליכי גבייה של עיריות ביחס חובות ארנונה. ראו למשל, האמור בעת"מ (תל-אביב) 2553/06 יחיאל כהן נ' עיריית תל-אביב, פסק-דין מיום 13.11.07 ( פורסם בנבו), שם נאמרו הדברים הבאים:
"בשל חריגותו של ההליך ותוצאותיו יש לנקוט זהירות מרבית בטרם ייושם ההליך כנגד חייב - ויש לעשות כן תוך בחינה קפדנית שאכן כל רכיבי החקיקה מיושמים בדקדקנות."
במקרה נוסף ביטל בית המשפט הליכי גבייה בשל אי -מתן הודעה בכתב מראש לחייב - עת"מ (חיפה) 1021/03 דליה אור נ' עיריית חיפה, פסק דין מיום 29.11.04 (פורסם בנבו).
[6]. ת.ק. (רמלה) 10-06-2612 איילת ויסבך נ' מדינת ישראל אגף המכס ומע"מ, פסק דין מיום 10.11.10.
[7]. סעיף 2 לתקנות המסים (גבייה) (קביעת הוצאות שהוצאו בנקיטת אמצעי אכיפה), תשנ"ג-1993.
[8]. עת"מ (עניינים מנהליים חיפה) 3061/06 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית חדרה, פסק-דין מיום 19.9.07 (פורסם בנבו).
עדכוני מכס ורגולציה
