ביקורת קשה על רשות המכס בעקבות הפרת חובותיה כלפי האזרח

עו"ד גיל נדל
 
"אני סבורה כי כל חברה מתוקנת נשענת כתנאי בלעדיו אין, על אמון הציבור ברשות. אמון זה מותנה, בין היתר, בסבירות פעולותיה ודרך קבלת החלטות הרשות כפי שהן נצפות על ידי האזרח. כמו כן זה המקום לציין כי במקרה דנן אין עסקינן בפגם בודד, זה או אחר, שנפל בפעולת הרשות אלא במספר ליקויים המשתלבים זה בזה והמכוונים לתוצאה בתיק זה".
 
לא בכל יום אנו נתקלים בפסיקה המותחת ביקורת חריפה על התנהגות המדינה בכלל, ורשות המכס בפרט. החלטתו הטריה של בית משפט השלום ברמלה, מספקת דוגמה טובה לחשיבות הביקורת השיפוטית של בתי המשפט על הרשות המינהלית, ועל היקף חובותיה של הרשות כלפי הציבור והיבואן. הדברים כל כך חריפים, שהדבר הנכון שיש לעשותו הוא להביא את דברי בית המשפט ככתבם וכלשונם.
 
באותו ענין דובר באדם שביקש לעבור במעבר הכניסה לישראל בנמל התעופה בן גוריון, מבלי שדווח על כך שהוא מחזיק בידיו סך של 357,000 ₪.  באותו מועד נתפס הסכום הכולל בידי רשות המכס. אותו אדם נחקר ונגבו ממנו הודאות באזהרה. הצדדים הגיעו להסכמה דיונית על פיה יושב לאזרח סך של 90,000 ₪ שבגינו לא עומדת חובת דיווח), ולגבי היתרה יתקיים דיון בוועדה. ביום 7.8.08 התקיים הדיון בוועדה להטלת עיצום כספי, וביום 10.8.08 נשלחה הודעה בדבר ההחלטה להטלת עיצום כספי בשיעור של 200,000 ש"ח. כבר עתה נציין כי רק ביום 25.8.08 נחתמה החלטת הועדה והועברה לאזרח בסמוך לאותו מועד בליווי פרוטוקול הדיון.
 
האזרח ערער ביו היתר על סבירות החלטתה של הרשות המינהלית – הועדה להטלת עיצום כספי בראשות מר רפי גבאי, גובה המכס נתב"ג.
 
וכך קבע בית המשפט:
 
"בפעילותה בכלל ובקבלת החלטותיה בפרט מחוייבת הועדה להפעיל שיקול דעת סביר, תוך מניעת מצב של ניגוד עניינים, אפלייה או חוסר סבירות... יכול שתהייה השפעה על שיקול הדעת אותו יפעיל בעתיד מי שנטל חלק באירוע. בני אדם, מעצם טיבם מושפעים, בין במודע ובין שלא במודע מאירועים בהם הם נוטלים חלק. אין אני סבורה כי הוכח או נטען כי מר גבאי הוא חריג לכך. ....
 
עולה לכל הפחות השאלה, האם מר גבאי לא היה גם שותף לקבלת ההחלטה להטלת עיצום כספי חלף ההחלטה להגשת כתב אישום. המשיבה לא פירטה מטעמים השמורים עימה כיצד התקבלה במקרה זה ההחלטה ואולם יש בכך כדי להדגיש את הבעייתיות הגלומה בעצם כהונתו של מר גבאי כיו"ר הועדה במקרה זה.
 
מר גבאי אינו עובד המכס הבלעדי אשר יכול לשמש כיו"ר ועדה להטלת עיצום כספי ולא נטען כי הוא עובד המכס והמע"מ היחידי אשר יכול לטפל בעניינם של הנכנסים ויוצאים מנמל התעופה. מתוך הבקשה שהוגשה על ידי המשיבה עצמה למתן ארכה להתכנסות הועדה (נספח ז' לעיקרי טיעון המשיבה) עלה כי ישנו יו"ר נוסף לועדה (מר משה כהן), וגם מתוך שכך נדמה כי עמדו בפני המשיבה דרכי פעולה נוספות ואחרות. ...
 
במקרה שבפני החשש הוא כי שיקול דעתו של יו"ר הועדה תושפע ממעורבותו בתהליכים קודמים והיקף שיקול הדעת שניתן לוועדה הוא רחב מאוד.
 
המשיבה כגוף ציבורי, מחויבת לאמות מידה של שקיפות, אובייקטיביות וניקיון כפיים הבאים לידי ביטוי, בין היתר, בדרך שבה מתקבלות החלטותיה. לצורך כך, אני סבורה כי חייבת להתקיים הפרדה ברורה בין הגורמים המבצעים בשטח לבין הגורם המכהן כטריבונל מנהלי המקבל בסופו של יום החלטה בעניינו של האזרח, בוודאי כאשר אין מניעה לבצע את אותה הפרדה. 
 
לאמון שנותן הציבור בהחלטות הרשות המנהלית יש חשיבות עצומה. אמון זה מותנה, בין היתר, גם בחזות פני הדברים, דהיינו באופן שבו אדם מןהציבור רואה את דרך התנהלות הרשות. במקרה זה שבפני אני סבורה כי דרך התנהלות המשיבה אינו עומד בקנה אחד עם המטרה לשימור אותו אמון....
 
מהותית, נפל פגם של ממש בדרך התנהלות המשיבה בעניין זה. תמוהה עד מאוד העובדה כי המשיבה מצאה לנכון לקבוע כי המערער ישלם סך של 200,000 ₪, אך הנימוקים לכך ניתנו רק כשבועיים לאחר מכן.  ויש להדגיש, לא מדובר במצב שבו הנימוקים נימנו באותו מועד ורק הוקלדו לאחר מכן, אלא שהנימוקים ניתנו לאחר שנתקבלה ההחלטה....
 
בית המשפט העליון קבע לא אחת כי החלטותיה של הרשות צריך שיהיו מנומקות וזאת על מנת להבטיח שקיפות כמו גם אפשרות בחינת  סבירות החלטותיה של הרשות.  ואולם הנימוק הוא השורש והבסיס לקבלת ההחלטה ולא הפרי הנובע ממתן ההחלטה. דומה המקרה דנן למצב שבו נורה חץ ולאחריו מצוירת סביבו המטרה. מתוך שכך יש להסיק כי בפועל נתקבלה החלטות הרשות ללא נימוקים, ומכאן שהיא פגומה מהותית. ...
 
טענה נוספת שהועלתה על ידי המערער עניינה המגבלה שהציבה המשיבה על יכולתו של המערער להשיג ולערער על החלטות הועדה במקום שבו החלטותיה אינן מפורסמות. ... הסיק מכך כב' הנשיא דאז ברק "מכח הנאמנות של הרשות הציבורית, הסיק בית משפט זה שורה של חובות ספציפיות המוטלות על הרשות. כך למשל מכח היותה של רשות הציבור נאמנה של הציבור היא חייבת להעמיד מידע שברשותה לידיעת הפרט." לשיטתי אין המדובר בפעולות הנעשות על ידי הרשות במחשכים, אלא בהתנהלות ציבורית שאמורה להיות שקופה.  ככל שמבקשת הרשות להגן על פרטיותם של אלו שעניינם נדון שהרי ניתן לפרסם את הפרוטוקולים ללא פרטים מזהים, כפי שככל הנראה מתעתדת המשיבה לעשות ממילא.
 
אני סבורה כי כל חברה מתוקנת נשענת כתנאי בלעדיו אין, על אמון הציבור ברשות. אמון זה מותנה, בין היתר, בסבירות פעולותיה ודרך קבלת החלטות הרשות כפי שהן נצפות על ידי האזרח. כמו כן זה המקום לציין כי במקרה דנן אין עסקינן בפגם בודד, זה או אחר, שנפל בפעולת הרשות אלא במספר ליקויים המשתלבים זה בזה והמכוונים לתוצאה בתיק זה.
 
ממכלול הטעמים שנימנו לעיל אני מורה כי הערעור מתקבל במובן זה שהחלטת הועדה מיום 10.08.08 (אשר נחתמה ביום 26.8.08) בטלה ובמקומה תתכנס ועדה חלופית. הועדה תתכנס בתוך ארבעה ימים ממועד קבלת החלטתי זו ותיתן החלטתה לא יאוחר מארבעה ימים לאחר מכן. ככל שלא תתכנס הועדה כאמור בהחלטתי זו, או לא תינתן החלטתה במועד הנקוב, יושבו למערער מלוא הסכומים שנתפסו על ידי המשיבה, לרבות הסכומים שהופקדו בנאמנות בידי ב"כ המערער. המשיבה תישא בהוצאות ההליך בשיעור של 7,500 ₪. סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כדין מהיום ועד התשלום בפועל".
 
ב"ש (שלום – רמלה) 5080/08, אמין נ' מ"י, החלטה מיום 16.9.08, למערער – עו"ד כהן, למדינה – עו"ד מוראל.
כפי שכתבנו לא אחת לרשויות השלטון יש חובות כלפי האזרח: חובת ההגינות, חובת ההנמקה, החובה לשמוע את האזרח ועוד.
חובת ההגינות: "היחיד והשלטון אין הם שווי-זכויות, אין הם שווי-כוחות ואין הם שווי-מעמד", כתב שופט בית המשפט העליון, מישאל חשין, בפסיקת בג"צ שהתייחסה לאגף המכס והמע"מ. "...השלטון מחזיק בידו רוב כוח, רוב עוצמה ורוב עושר, עד שהיחיד - יהיו כוחו, עוצמתו ועושרו רבים ככל שיהיו - לא ישווה לו ולא ידמה לו". מסיבה זו, הדגיש השופט חשין, חלה על הרשויות חובת ההגינות.
קבלת החלטה על בסיס תשתית עובדתית מתאימה: החלטת הרשות חייבת להתבסס על תשתית עובדתית מתאימה, והיא אינה יכולה להתקבל על סמך נתונים חלקיים ובלתי מספקים. "החלטתה של רשות סטטוטורית", קבע בג"צ בעתירה נגד שר המשפטים, "...חייבת להישען על נתונים בדוקים היכולים לשמש תשתית סבירה להחלטתה ומבססים אותה...". "בחינה נכונה ומקצועית של העובדות היא לב לבה ומהותה של תקינות קבלת ההחלטה המינהלית", קבע בית משפט מחוזי בתביעה נגד שר המסחר והתעשייה.
זכות עיון במסמכי הרשות: זכותו של כל אזרח לעיין במסמכי הרשויות (אלא אם הדבר פוגע באינטרס ציבורי חשוב). בפסק דין שנתן בשנת 2004 בית המשפט העליון נקבע כי זכות העיון של הנישום במסמכי רשות המס ששימשו להחלטה נגדו הינה כלל מחייב, וכי רק במקרים חריגים (כגון חשש לשיבוש הליכי חקירה) לא ייחשף החומר בפני האזרח. נקבע שם, בין היתר, כי "הנחת המוצא היא כלל הגילוי... החיסיון אינו מיועד להקנות יתרון טקטי לרשות המס במחלוקתה עם האזרח".
קבלת מידע מהרשות: באמצע שנת 1999 נכנס לתוקף חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, המעגן את זכותו של כל אזרח ותושב ישראל לקבל מידע המצוי בידי רשויות ציבוריות בישראל. מדובר ב"כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב". הגדרת "רשות ציבורית" כוללת רשימה ארוכה מאד. לדוגמא: ממשלה ומשרדי ממשלה, רשויות מקומיות, הכנסת, ועוד. על מנת לקבל את המידע צריך המבקש להגיש בקשה לממונה על חופש המידע. המבקש אינו חייב לציין מדוע הוא מבקש את המידע. קיימים חריגים לחובתה של הרשות למסור מידע. למשל: כאשר על הרשות מוטלת חובת סודיות כלפי גורם אחר, כאשר גילוי המידע מהווה פגיעה בפרטיות ועוד. הרשות רשאית לסרב למסור מידע בדבר דיונים פנימיים ועוד. החלטה של הרשות שלא למסור מידע אינה סוף פסוק בענין. ניתן לערער על החלטת הרשות בפני בית המשפט. למי שמורגל באכזבות מבתי המשפט נספר כי תמונת המצב בענין חופש המידע הינה ורודה למדי: הנסיון מלמד כי בתי המשפט מפרשים בליברליות את החוק, ונוטים ככל האפשר, לתמוך בזכות לקבל מידע. כמו כן, החלטות בתי המשפט ניתנות די מהר, באופן יחסי.
החובה לנמק:  רשויות השלטון חייבות לנמק את החלטותיהן, ואינן יכולות לצאת ידי חובה בהחלטות סתמיות. בג"צ קבע כי חובת ההנמקה חלה לא רק על בית המשפט, אלא על רשויות מינהליות באשר הן.  גם בעבר מתח בית המשפט ביקורת קשה על רשות המכס, שהטילה היטל בלא לנמק אותו במידה מספקת: "...המשיב (=רשות המכס) נהג במקרה זה בצורה הראויה לביקורת רצינית, שכן בהחלטתו על הטלת ההיטל הוא לא ציין את הבסיס החוקי להטלת ההיטל ולא את דרך החישוב, ובכך העמיד את המערערת במצב "קפקאי" שעליה להתגונן בפני חיוב שמהותו כלל אינה ברורה".
החובה לקיים שימוע: אחת החובות החשובות של רשות שלטונית היא החובה לשמוע את האזרח לפני קבלת החלטה שפוגעת באינטרס מוגן שלו (זכויות קניין, חופש העיסוק ועוד). הנה דברים שאמר בית המשפט העליון כשקיבל את ערעורה של חברה בענין זה: "...היות שההחלטה לחלט את הטובין פוגעת בקניינן... קמה להן הזכות להישמע בפני המכס בטרם תתקבל החלטת החילוט, ומנגד מוטלת על המכס החובה לאפשר להן לממש זכות זו".