אנו שבים אליכם עם הגליון השישה עשר של "יבוא ויצוא".
לאחרונה הוצאו על ידי משרד התמ"ת שני נהלים הנוגעים לאכיפת הוראות פקודת היבוא והיצוא, נהלים הנושאים בשורה מרה ביותר עבור ציבור היבואנים. אין לנו ספק כי החומר שיפורט להלן יטריד את שלוות רוחו של ציבור היבואנים, ואף את סוכני המכס. הדרך להתמודדות עם ההחמרות החדשות צריכה להיעשות בהידברות מול משרד התמ"ת, תוך נטילת יוזמה והצעת תיקוני חקיקה, ובמקרי הצורך – פניה לבתי המשפט.
גיל נדל, עו"ד
החומר המובא בעלון זה הינו מידע כללי בלבד ואינו מהווה חוות דעת משפטית על מנת לקבל חוות דעת משפטית מומלץ לפנות עם מלוא פרטי המקרה הספציפי לעורך דין
מבוא קצר לפקודת היבוא והיצוא
מאת: עו"ד גיל נדל
פקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], תשל"ט-1979, הינה דבר חקיקה מנדטורי מתקופת מלחמת העולם השניה. עיקרה נמצא בסעיף 2 שלה, המקנה לשר התמ"ת סמכות לקבוע בצו הוראות שייראו לו מועילות לאיסור או להסדרה של ייבוא טובין בכלל או טובין שפורשו בצו. אחד הצווים המרכזיים, אם לא המרכזי שבהם,שהותקן על ידי שר התמ"ת הינו צו יבוא חופשי, הקובע כי על היבואן להצטייד ברשיונות ואישורים שונים, כתנאי ליבוא הטובין על ידו. כך למשל, נדרש היבואן, כתנאי ליבוא טובין לישראל, להציג רשיונות ואישורים מרשויות שונות (משרד התקשורת, משרד הבריאות, מכון התקנים, ועוד) אודות עמידת הטובין בתנאים שונים.
פקודת היבוא והיצוא וצו יבוא חופשי אינם דבר החקיקה היחיד המציב דרישות שונות כלפי היבוא. צו יבוא חופשי קובע בעצמו כי הוראותיו באות להוסיף על כל דין ולא לגרוע ממנו, ואכן, קיימות הוראות חוק מהותיות החלות גם על היבוא, כגון חוק התקנים, פקודת בריאות הציבור (מזון), פקודת הטלגרף האלחוטי. ייחודה של פקודת היבוא והיצוא (ושל הצווים שהוצאו מכוחה) הוא בהיותה דבר חקיקה המתייחס לכלל הטובין המיובאים (ולא רק לתחומים מסויימים), ולכלל סוגי האישורים הרלבנטיים, וכן בסנקציות החריפות שהיא מאפשרת להטיל כנגד מי שמפר את הוראותיה: חילוט הסחורה, ומאסר עד שנתים או קנס עד פי שלשה מערך הטובין.
המועד הקובע להצגת אישורים על פי פקודת היבוא והיצוא
מאת עו"ד גיל נדל
חובת הצגת אישורים כתנאי ליבוא גוררת אחריה את השאלה אימתי צריך להציג את האישורים. המועד הקובע, המוגדר בפקודת היבוא והיצוא, הינו "השטה", כלשון סעיף 7 לפקודה, הדן בטובין המושטים שלא כדין: "היו טובין מושטים בניגוד לצו פיקוח....". ומהי השטה? סעיף ההגדרות של הפקודה מספק הגדרה רחבה ביותר: "השטה, לענין טובין — ייבוא, ייצוא, הובלה לאורך החוף, הטענה בכלי שיט המשמש לספנות לצרכי כלי השיט, לרבות נסיון לעשות בטובין אחת מפעולות אלה או הנחתם במקום מסויים לשם עשייתן או הכנת עשייתן".
הפרקטיקה שהיתה נהוגה ומקובלת על משרד התמ"ת ורשות המכס, עד לאחרונה, היתה כי לגבי המועד הקובע לגבי המצאת אישורי עמידה בתקן היה שחרור הטובין מפיקוח המכס לצורך צריכתם בישראל. במלים אחרות, יכול היה יבואן לפתוח בהליכי מכס ולאחסן את טובין במחסן ערובה שבפיקוח המכס, ולדאוג במקביל להמצאת אישור תקן. על אחת כמה וכמה שיכול היה היבואן להשאיר בינתיים את הטובין בנמל או במסוף עורפי. בנוגע לאישורים ורשיונות אחרים, היה נהוג ומקובל שניתן לדאוג לאישורים אלו כל עוד הטובין נמצאים בנמל ובמסוף עורפי ולא נפתחו הליכי מכס כלשהם. כך היה נהוג בעבר, ולדעתנו – במידה מסויימת של חומרה, שכן נכון היה לאפשר, לגבי כל סוגי הרשיונות והאישורים (למעט מטענים מסוכנים ומקרים נוספים חריגים), את הכנסת הטובין למחסן ערובה. סוף סוף, הטובין נשארים בפיקוח רשות המכס, ואילו בעיות ונזקים עלולים להיגרם?
פרקטיקה זאת שונתה לאחרונה, במסגרת מכתב שהוציא משרד התמ"ת בחודש פברואר האחרון, ובו נקבע, לגבי טובין שאין הכרח בבדיקתם בישראל, שהמועד הקובע להצגת האישור הינו בטרם השטת הטובין לישראל וכניסתם למים הטריטוריאליים של מדינת ישראל. למעשה, פרט לאישורי מכון התקנים ומקרים מועטים נוספים, כל דרישות צו יבוא חופשי יהיו חייבות להתמלא במועד מוקדם ביותר, ואי עמידה בהן תגרור סנקציות חריפה כמפורט לעיל.
נראה לנו שמשרד התמ"ת שכח שפקודת היבוא והיצוא (שמכוחה פועל שר התמ"ת בענין הסדרת היבוא) היא דבר חקיקה מנדטורי שהותקן בתקופה של מלחמת העולם השניה, ושכח שמה שהתאים לתקופה ההיא אינו מתאים לתקופתנו. בית המשפט העליון, באחד מפסקי הדין בענין מיטראל הסביר כמה מרוחק הגיונו של הפיקוח החמור של הפקודה מימינו אנו:
"אם נזכור כי הוראה זו [בפקודה] - וכן הוראות הצו - הותקנו בתקופה של מלחמת העולם השניה, כי אז המסקנה הבלתי נמנעת תהיה שכוונתו [של המחוקק] היתה להטלת פיקוח חמור דוקא. פיקוח כזה היה הכרחי אותו זמן כדי להבטיח, בין השאר, את השמירה, במידה האפשרית, על מלאי מטבע-חוץ, מניעת ייבואן של סחורות בלתי נחוצות ובלתי חיוניות, ניצול מכסימלי של המקורות הכספיים והנכסים הניתנים למכירה שבחוץ-לארץ, שימוש בדרך החסכונית ביותר באמצעי ההובלה, מניעת הגעתם של צרכי האספקה לידי האויב וכיוצא במטרות כאלה, הכל לשם הגברת המאמץ המלחמתי וביצור המשק הכלכלי של הארץ. דברים אלה נשמעים באוזנינו כמו באו מעולם אחר, ואכן מעולם אחר באו. כך היה בשכבר-הימים, בימי מלחמת העולם השניה ובשנים קשות שלאחר קום המדינה, בימים של צנע והקופה ריקה. האמנם ניתן לטעון כך גם כיום, והרי אסמינו ומחסנינו מלאו כל טוב והחנויות גדושות בשפע מן המיטב בעולם כולו."
לדעתנו, טוב יעשה משרד התמ"ת אם יבחן בכובד ראש את עמדתו, ואם יביא בחשבון את חוקי היסוד בעת שהוא עושה שימוש בסמכותו לפי פקודת היבוא והיצוא. כאמור לעיל, כל הכבדה מעבר לאי שחרור הטובין ממחסן ערובה נראית לנו בלתי סבירה ובלתי מידתית.
על פי סעיף 14 לפקודת היבוא והיצוא "השר רשאי לכפר בכופר כסף על כל עבירה או פעולה שנעשו בהפרת פקודה זו". שר התמ"ת מסתייע בהמלצותיה של ועדה מייעצת – ועדת היבוא – לצורך הטלת כופר הכסף, וזאת מכח סעיף 12 לפקודה, הקובע שהשר רשאי להסתייע בוועדה מייעצת לצורך הפעלת סמכותו.
ועדת היבוא הוציאה טבלת ענישה, הקובעת מהו כופר כסף שהיבואן יוכל לשלם על מנת שלא יועמד לדין. כופר הכסף נגבה על ידי רשות המכס כתנאי לשחרור הטובין, תוך שהיבואן רשאי לפנות לוועדה לצורך עיון מחדש בעניינו.
לאחרונה, פורסמה טיוטת נוהל הוועדה המייעצת מיום 23.4.06. ציבור היבואנים אינו יכול להישאר אדיש לנוכח טיוטה זאת, לאור הצעדים החמורים המוצעים כנגד היבואנים.
בראש ובראש – מדרג העבירות: הנוהל קובע כי על הפרה ראשונה ישולם כופר של 5% מערך המשלוח, על הפרה שניה – 25%, על הפרה שלישית – 50%, על הפרה רביעית – 100%, על הפרה חמישית 200%, ומההפרה השישית ואילך – לא יומרו ההפרות בכופר. (בכל הנוגע ליבוא חומרי גלם קיים מדרג מתון יותר). מדובר בהחמרה קיצונית ביותר של מדרג העבירות, שכן בטבלת הענישה הקודמת דובר על מדרג של 3-10-15-20 לארבעת העבירות הראשונה, ברוב סוגי המקרים. מדובר בסכומים עצומים.
למעשה, הבעייתיות בנושא כופר הכסף מורכבת משלשה אלמנטים: אחד – גובה הכופר, שסכומו הוגדל באופן קיצוני, כאמור לעיל. השני – הקשחה בהגדרת המועד הקובע, שפי שהוסבר לעיל. והשלישי – שאינו פחות חשוב, הוא שעד היום, התפיסה של וועדת היבוא, בעקבות פסיקה נושנה, היא שמדובר בעבירה של אחריות קפידה. בפסק הדין בענין חכם, שניתן בשנות החמישים, הוסבר כי עבירות המנויות בפקודה הינן מסוג אחריות קפידה, לאור המצב ששרר בזמן חקיקת הפקודה (שנת 1939 !), מצב של מלחמה, בו היה צורך להטיל פיקוח מחמיר ביותר על היבוא והיצוא. לפי פסק הדין הנ"ל, אם ליבואן אין אישור של הרשויות בניגוד לאמור בצו יבוא חופשי, הוא מבצע עבירה פלילית, ואין זה משנה מה הוא חשב ומה הוא ידע ולמה התכוון. וועדת היבוא סבורה כי יש לדבוק עד עצם היום הזה בפרשנות של פסק הדין בענין חכם.
הדברים מגיעים למצב אבסורדי. ניקח למשל יבואן, שהטובין שייבא, על פי הסיווג שיעץ לו סוכן המכס שלו, לא היו חייבים באישור משרד ממשלתי מסוים (צו יבוא חופשי ערוך לפי הסיווג בתעריף המכס). אחד המעריכים ברשות המכס סבר שהסיווג צריך להיעשות בפרט אחר, המצריך קבלת אישור משרד ממשלתי. והואיל והאישור לא צורף, נדרש אותו יבואן לשלם כופר של כמה אלפי שקלים! נניח שאמנם רשות המכס צדקה בסיווגה, אולם היה הגיון בסיווג שהוצע על ידי סוכן המכס ("קשה סיווגו של מוצר כקריעת ים סוף", כתב פעם בית המשפט העליון באחד מפסקי הדין) - האם נכון לקבוע שהיבואן ביצע עבירה פלילית???
מאז מתן פסק הדין בענין חכם חלפו למעלה מארבעים שנה, והנסיבות המנויות בו השתנו כליל. כיום אנו עומדים בפני מצב של חשיפה עצומה ליבוא המתבטאת הן בהקטנת מכסים והן בביטול הגבלות על היבוא והיצוא. אין לשכוח כי מדינת ישראל הצטרפה לארגון הסחר העולמי שחרת על דגלו את הליברליזציה בסחר בינלאומי, וחתמה על מספר הולך וגדל של הסכמי אזור סחר חופשי שמטרתם ביטול מכסים והקטנת הגבלות על היבוא. מטרות כמו שמירה על משאבים מקומיים, מניעת יבוא בלתי-נחוץ, שמירה על מקומות הובלה באוניות לשעת הצורך, ועוד, שלשמן הוגבל היבוא והיצוא, הפכו למשניות ביותר, בעקבות המהפך העצום שעבר סחר החוץ של מדינת ישראל בעשורים האחרונים.
גם לחוקי היסוד יש תפקיד: פרשנות נכונה ומידתית של הוראות העונשין של פקודת היבוא והיצוא חייבת להביא בחשבון את הזכות החוקתית לחופש עיסוק. קביעת נורמות צרות ומגבילות, כפי שהוסברה בפסק הדין בענין חכם, אינה עולה בקנה אחד עם זכות חוקתית זאת. אכן, בית המשפט העליון בענין מונוגיל קבע כי יש לפרש בצורה מצמצת את הסמכויות המוקנות לרשות המינהלית במסגרת פקודת היבוא והיצוא, תוך התחשבות בחוקי היסוד.
בהתאם לכך, רצוי יהיה לפרש את הוראות העונשין של פקודת היבוא והיצוא ככוללות עבירות מסוג אחריות קפידה. לדעתנו, לעבירות אלו חייבת להתלוות מחשבה פלילית, או לכל הפחות רשלנות. נראה נכון וצודק, שבאותם מקרים שבהם היבואן יוכל להצביע על תום לב מצידו - אין לראות בו כמי שביצע עבירה פלילית, ואין מקום לדרוש ממנו תשלום כופר.
כאמור לעיל, לאחרונה פורסמה טיוטת נוהל הוועדה המייעצת מיום 23.4.06. מקריאת טיוטת הנוהל של וועדת היבוא, כמו גם מהיכרותנו את הפרקטיקה של וועדת היבוא, עולות תמיהות בקשר לאופן פעולת הוועדה.
ראשית: כל חברי הוועדה הינם נציגי משרדי הממשלה, ואין בה נציג ציבור כלשהו. מדובר בענין מפתיע שאין לו הצדקה. אדרבה, וועדה מייעצת אחרת, המייעצת לשר התמ"ת ושהוקמה אף היא בחוק, הלא היא הוועדה המייעצת לפי חוק היטלי סחר, כוללת גם נציגי ציבור.
שנית: העדר קיומו של מרשם עבירות: נוהל הוועדה כולל מדרג עבירות, כמפורט לעיל, אלא שאין מרשם מסודר של מנין העבירות, המאפשר ליבואן לבדוק מהי כמות העבירות שבוצעה על ידו, ולערער על כך במידת הצורך. גם לא ברור מתי ובאיזה אופן העבירות נמחקות.
שלישית: העדר סדרי דיון ופרסומים. הוועדה לא קבעה סדרי דיון בפניה, ואף אינה מפרסמת את החלטותיה. מצב זה אינו רצוי, ומונע מהיבואן אפשרות להביא את טענותיו באופן מסודר ולהסתמך על מקרי העבר.
ובכל זאת, אי אפשר שלא להביא משהו מתוק במסגרת סקירה מרירה זאת.
לאחרונה הצליח משרדנו, במסגרת התדיינות משפטית קצרה, לבטל שתי החלטות של וועדת היבוא שהטילו כופר כסף, ואף לבטל את רישומי העבירות.
תחילתו של הענין בשני מקרים שלדעת בית המכס נתב"ג הוו הפרת של הוראות חוקיות היבוא. לא היה מנוס לשני היבואנים אלא לשלם את כופר הכסף על מנת לשחרר את הסחורה. בהמשך פנו היבואנים וסוכן המכס שלהם, באמצעות משרדנו, לוועדת היבוא, על מנת לשכנעה כי אין מדובר בהפרה של חוקיות היבוא.
הנימוקים לכך היו ברורים: במקרה אחד, לשונו של צו יבוא חופשי היתה מאד עמומה, והפירוש ההגיוני שלה היה כעמדת היבואן; במקרה השני, היבואן נקט בעמדת סיווג סבירה ביותר, שאף אם לא היתה נכונה, הרי שההסתמכות עליה הצדיקה אי הצגת האישור (לפי עמדת הסיווג של המכס היה צורך באישור, ואילו לפי עמדת הסיווג של היבואן לא היה צורך באישור). ובכל זאת, וועדת היבוא לא השתכנעה.
בנסיבות אלו, לא היה מנוס אלא להגיש תביעה לבית המשפט. לשמחת כולם, פרקליטות מחוז ירושלים, יחד עם המחלקה המשפטית שבהנהלת המכס, ומשרד התמ"ת, הסכימו, מבלי להודות בטענות היבואנים, להגיע להסדר מוסכם, שבמסגרתו בוטלה העבירות וכופר הכסף הוחזר ליבואנים. אז בכל זאת, בסופו של דבר יש עם מי לדבר.
התוספת השניה לצו יבוא חופשי היא, ככל הנראה, החלק המרכזי של הצו. היא כוללת רשימה ארוכה של טובין, שיבואם לישראל מותנה בקבלת אישורים שונים מרשויות המדינה.
התוספת השניה ערוכה לפי מספר פרט המכס של הטובין, ותיאורם, במידת הצורך, ולצידם הדרישה הרלבנטית. למשל: פרט 68.09.1190 - לוחות גבס - אישור ת"ר 1490. פירושו של דבר, שלוחות גבס שסיווגם בפרט 68.09.1190, חייבים לעמוד בדרישות ת"ר 1490.
שאלה חשובה:
מה קורה כאשר קיימת דרישה חוקית לגבי אותם טובין, אך היא אינה מופיעה בצו יבוא חופשי אלא בחוק אחר. האם ניתן אז להטיל כופר כסף אם אותה דרישה אינה מתמלאת?
נסביר את השאלה בצורה ברורה יותר: לעיתים, צו יבוא חופשי אינו כולל, בתוספת, את כל הדרישות החלות על טובין. הצו גם אינו מתיימר לעשות כן, והוא כותב, בסעיף 7 "צו זה בא להוסיף על כל דין אחר". ייתכן למשל, שהצו פירט רק תקן אחד שצריך לעמוד בו, אך אם נשאל את מכון התקנים - יתברר שאותם טובין צריכים לעמוד בתקן נוסף. או - יתכן שהצו לא פירט חובת אישור של רשות ממשלתית מסויימת, אך המכס יטען שיש חובה לעמוד בדרישה של אותו משרד. האם במצב כזה ניתן יהיה להטיל כופר על הפרת אותה דרישה?
תשובה: לא. כפי שהסברנו לעיל, הכופר מוטל על הפרת הוראות חוקיות היבוא של פקודת היבוא שול צו יבוא חופשי ולא של חיקוקים אחר. אם חוק אחר יקבע שבעקבות הפרת דרישה שמצויה בו יש לשלם כופר, אז הכופר ישולם בגלל אותו חוק, לא בעקבות פקודת היבוא והיצוא. ואם החוק האחר, שהוראתו הופרה, אינו קובע מנגנון של כופר (למשל חוק התקנים) - לא יוטל כופר.
חריג: הוראות סימון סעיף 4(ד) לצו יבוא חופשי קובע כי "מקום שחלה חובה של סימון טובין על פי כל דין לפני יבואם, יראו בחובה זו גם תנאי לפי צו זה", כלומר - הוראות סימון מחוקים אחרים, הקובעות חובת סימון לפני היבוא, נקלטות והופכות לבשר מבשרו של צו יבוא חופשי, ואם מפרים אותן - כאילו מפרים את צו יבוא חופשי.
על כך נעיר שתי הערות: האחת: חובת סימון - כן, חובות אחרות - לא. כלומר, צו יבוא חופשי קובע מפורשות מה נקלט לתוכו ממקומות אחרים ומה לא. השניה: ספק בעיננו האם ניתן יהיה לייחס עבירה פלילית (לאור כל מה שכתבנו לעיל) בעקבות הפרה של הוראה שכלל אינה מפורטת בצו יבוא חופשי אלא נקלטה מבחוץ. נשאיר דיון זה לפעם אחרת.
לסיכום: פרט להפרת הוראות של חובות סימון, הפרה של הוראות חוק הנוגעות לחוקיות היבוא שאינן מפורטות בצו יבוא חופשי (ובצווים אחרים שהותקנו על פי פקודת היבוא והיצוא) אינן מהוות הפרה של פקודת היבוא ואינן מאפשרות הטלת כופר כסף, אלא אם כן אותם דברי חקיקה קובעים אחרת.
לאחרונה טיפל משרדנו בעניינו של יבואן שלא הצליח לקבל פקודת מסירה מהמשלח הבינלאומי שלו, על אף שהחזיק בידו עותק מקורי של שטר המטען הפנימי (house), וזאת מהטעם שהמשלח הבינלאומי בחו"ל הסתכסך עם הסוכן בישראל ולא הסכים להעביר לסוכן את שטר המטען הראשי (master). משרדנו, בפניה מהירה לבית המשפט, הצליח לקבל צו מבית המשפט המורה למוביל הימי לשחרר את הטובין כנגד ערובות מתאימות.
לאחרונה נעתרה וועדת מסים עקיפים של רשות המכס לפנית משרדנו, והכירה בכך שיבואן לא היה צריך לדעת על קיומו של גרעון מכס, שכן שררה אי בהירות בקשר להרכב החומר שממנו עשוי המוצר המיובא. בכך נפתח הפתח לוויתור על גרעון בגובה של כ – 300,000 ₪.
לאחרונה הצליח משרדנו להגיע להסדר עם רשות המכס ומשרד התמ"ת בנוגע לביטול עבירה והחזרת כופר כסף שנגבו בשל הפרה נטענת של חוקיות היבוא. הפרטים המלאים – בסקירה נפרדת בגליון זה.
לפני מספר חודשים הטיל הממונה על היטלי סחר, לבקשת לקוח משרדנו, ערובה זמנית בגובה 118% על יבוא בהיצף של דיסקיות חיתוך והשחזה מסין.
עדכוני מכס ורגולציה
