פסק דין
השופט י. גולדברג, סגן נשיא והשופטת ר. שטרנברג-אליעז:
המחלוקת בערעור שבפנינו:
האם זכאי תייר, הנהנה מפטור ממס קניה על יבוא רכב לשימושו הפרטי, ליהנות מפטור על רכב נוסף שייבא עקב גניבת הרכב נושא הפטור.
לטענת המערערים סעיף 4(ד)(5) לרשיון יבוא, תשנ"א-1991 המטיל את החובה לשאת במיסי היבוא של הרכב שנגנב, הותקן בהעדר סמכות, בחריגה מסמכות ובחוסר סבירות. אי לכך נתבקש בית משפט קמא לבטלו.
המדינה טוענת כי ההוראה הותקנה כדין, עולה בקנה אחד עם המציאות הכלכלית ,תכלית חקיקת המשנה והמדיניות המיסויית שהדריכה את חקיקת המשנה.
בית המשפט קמא (כב' השופטת ר' ניב), לא מצא ממש בטענות המערערים וקבל את עמדת המשיבה.
בפנינו חזרו הצדדים על טיעוניהם בערכאה קמא, כאשר כל צד מתגדר בהנמקות שנפרשו בהרחבה.
סקירה נורמטיבית:
סעיף 26 לחוק מס קניה (טובין ושירותים), תשי"ב- 1952:
"שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת, רשאי, בצו, לפטור מתשלום המס, כולו או מקצתו, ובתנאים שייקבעו על ידיו -
(1) יבוא של טובין טעונים מס על ידי אדם מסויים או על ידי סוג מסויים של בני אדם;
..."
מכוח סמכותו התקין שר האוצר צו מס קניה (פטור), תשל"ו-1975:
"בתוקף סמכותי לפי סעיף 26 לחוק מס קניה, תשי"ב- 1952, ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, אני מצווה לאמור-...
...
(5) פטור יבוא ע"י תייר
(א) ייבואן של סחורות המפורטות להלן יהיה פטור מתשלום המס...
...ב
(4)רכב מנועי..."
סייג לפטור נקבע על ידי מנהל המכס בסעיף 4(ד) לרשיון יבוא, תשנ"א-1991, לפיו רשאי התייר לשוב ולייבא רכב בפטור ממס, בתנאי ששילם את המס בגין הרכב הראשון:
... רשאי תייר לחזור ולייבא רכב אם התקיים אחד התנאים המפורטים להלן:...
...
(5) התייר בטח את הרכב הקודם במלוא סכום המסים החלים עליו, הרכב נגנב ושולמו מלוא המסים החלים עליו מכספי הביטוח."
מנהל המכס חתם על רשיון יבוא תשנ"א-1991 מכוח סעיף 3 לצו מתן רשיונות יבוא, 1939:
"(1) שום דבר האמור בהוראות דלעיל אין לראותו כאילו הוא בא לאסור
(א) את יבואה של כל סחורה ע"פ רשיון שניתן ע"י מנהל המכס והבלו...
...
(2) התנאים של מנהל המכס והבלו או רשות מוסמכת רשאים להתנות לפי סעיף קטן (1 ) יכול שיהיו בנוגע לעניינים אלה, כולם או מקצתם:
...
(ג) מימון היבוא וביטוחו;
..."
הרשיון הותקן מכוח סעיף 3 לפקודת הסמכויות בעניין היבוא היצוא והמכס(הגנה), 1939.ב
פקודה זו, הוחלפה בפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], התשל"ט-1979:
"1. (א) בפקודה זו -
...
'השר'- שר שהממשלה קבעה לעניין פקודה זו, כולה או מקצתה.
...
2. שר התעשיה המסחר והתיירות רשאי לקבוע בצו הוראות שייראו לו מועילות לאיסור או להסדרה של יבוא טובין...
...
15. השר רשאי לאצול כל סמכות מסמכויותיו לפי פקודה זו..."
נראה לנו כי לא נפלה שגגה בפסה"ד של הערכאה קמא, וכי על הערעור להידחות.
1. אשר לטענת העדר הסמכות-
המערערים טוענים כי שר התעשייה לא היה מוסמך לאצול סמכותו למנהל המכס לצורך התקנת צו הפיקוח. תימוכין לטענתם מוצאים המערערים בשוני שבין הגדרת המילה "שר" בסעיף ההגדרות שבפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], לבין הגדרת המילה "שר" בסעיף 2 לפקודה.ב
בסעיף 1, סעיף ההגדרות, הוגדר ה"שר" כ"שר שהממשלה קבעה לעניין פעולה זו כולה או מקצתה" ואילו בסעיף 2 :"שר התעשייה, המסחר והתיירות רשאי לקבוע בצו...".
לטענת המערערים יש להפריד בין חלקי הפקודה המדברים על "שר התעשיה, המסחר והתיירות" לבין החלקים המדברים על "שר" בעלמא, כהגדרתו בסעיף ההגדרות.
אצילת הסמכויות אפשרית מכוח סעיף 15 לפקודה, הנוקט בלשון "שר". מכאן שלא ניתן לאצול את הסמכות מכוח סעיף 2 הנוקט בלשון "שר התעשיה, המסחר והתיירות".
אין ממש בטענה זו. לא ניתן ללמוד מלשון החוק על קיומה של אבחנה מכל מין, בין סמכויות השר הניתנות להאצלה.
הגדרת המונח "שר" שבסעיף ההגדרות איננה הסדר שלילי הבא להוציא מתחולה את "שר המסחר, התעשייה והתיירות" כמשמעו בסעיף 2. מסקנה זו אליה הגיע אף בית משפט קמא עולה בקנה אחד עם תכלית החוק ועם מידת ההגיון.
נוסיף ונאמר כי על פי סעיף 34(א) לפקודת הראיות [נוסח חדש] תשל"א –1971:
"דבר שפורסם ברשומות חזקה שנעשה כראוי". בבוא ביהמ"ש לפסול צו של הרשות, שחלה עליו חזקת התקינות, עליו לפעול במשנה זהירות ובכובד ראש. וכבר נאמר בע"פ 1610/93 חוסני עבד אל לטיף נ' מ"י פ"ד נ (5) 837, 840 ו843:
"פסילה של צו שהוא בגדר חקיקת משנה, אינו דבר של מה בכך. היא מחייבת בדיקה יסודית וזהירה, בין היתר בדיקה של תשתית הראיות הנדרשת כדי לבסס עליה את פסילת הצו".
לעניין התקנת הצווים הדרושים לביצוע מדיניות הרשות המבצעת, נאמר בספרו של יצחק זמיר "הסמכות המנהלית", כרך א' 178-180:
...ביהמ"ש נוהג בזהירות רבה כאשר הוא שוקל אם לבטל תקנות, ובמיוחד כאשר הביטול מתבקש בעילה של חוסר סבירות. הוא זהיר עוד יותר בבקשה לבטל תקנות שאושרו ע"י ועדה של הכנסת".
אף מלשון הצעת החוק לא ניתן ללמוד על העדר הסמכות, כפי שטוענים המערערים. בהצעת החוק הוגדר המונח "השר": "שר התעשייה המסחר והתיירות". לימים שונתה ההגדרה, באופן שבחוק לא נשמרה האחידות בין הסעיפים הנוקטים במונח "שר". אכן המחוקק לא דק פורטא, אולם אין בחוסר העקביות שבניסוח, כדי להצביע על כוונה להגביל את העניינים הניתנים להאצלה.
במקרה כגון דא, כאשר נוסחו של החוק איננו עקבי, אנו מופנים אל כללי הפרשנות.
כך בבג"צ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות" פ"ד נ(1)19,25:
"לשון התקנות איננה עומדת בבדידותה. היא לא באה כדי ליתן סיפוק אסתטי לאוהבי השפה. הלשון היא מכשיר שבאמצעותו מתגשמת המטרה המונחת ביסודה. לא הריתמוס הפנימי של הלשון, אלא המטרה שאותה מבקשים להשיג באמצעותה קובעת את מובנה של הלשון".
(וכן ע"א 3798/94 פלוני נ' פלונית, פ"ד נ (3) 133, 172 וכן א' ברק, פרשנות תכליתית, (ירושלים, תשס"ג - 2003) עמ' 275)
וכן:
"...מכאן חזקת התכלית כי החקיקה מבקשת להשיג דברים שבהיגיון. אין להניח כי תכלית החקיקה הייתה להשיג תוצאה בלתי הגיונית הנוגדת את השכל הישר וחסרת טעם. אין להניח כי תכלית החקיקה היא להשיג תוצאה שהדעת איננה סובלתה. מכאן גם החזקה כי תכליתו של החוק הייתה להשיג תוצאות סבירות".
(א' ברק, פרשנות תכליתית, (ירושלים, תשס"ג - 2003), עמ' 425)
מסקנתנו, כי המונח "שר" המופיע בחוק מדי פעם, בלבוש שונה, אין בו כדי להביא להגבלת סמכויותיו של השר לאצילתן בעניינים מסויימים, מתיישבת היטב עם הפרשנות התכליתית של החוק, ההגיון הפנימי, ומגשימה את העיקרון החברתי והכלכלי.
2. לעניין חוסר הסבירות-
המערערים טוענים כי אין זה סביר שהזכאי לפטור, מאבד את זכאותו מבלי שהפר כל תנאי מתנאי הפטור, וזאת עקב מעשה גניבה שלא ברצונו ולא בטובתו.
בפסיקה נקבע כי חקיקת משנה תבוטל רק באותם מקרים נדירים של אי סבירות קיצונית המשוללת בסיס עובדתי, ציבורי או חברתי:
"על ביהמ"ש למצוא שחקיקת המשנה כה בלתי הגיונית ובלתי נסבלת עד שאדם בר דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל לעשותה, הרי בכך הסימן לבטלותה מעיקרה"
(ע"א 311/57 היועץ המשפטי לממשלה נ' מ' דיזנגוף ושות' (שיט) בע"מ יג (2) 1026, 1039.)
בה"פ (ת"א) 995/00 עו"ד ויינברג דורון נגד שר הבינוי והשיכון (טרם פורסם) הוגדרו הקריטריונים לבדיקת סבירותה של תקנה:
"סבירותה של תקנה נבחנת לעולם על רקע המטרה אותה מבקשת התקנה להגשים. כאשר בוחנים שאלת סבירותה של תקנה נוצר מעין משולש, אשר שלוש צלעותיו, הן הוראותיה של התקנה, המטרה אותה מבקשת התקנה להגשים והמקרה הקונקרטי בו יש ליישם את הוראותיה של התקנה...אין להסיק מסקנה בדבר אי סבירות לאור יישום בודד, מבלי ששוקלים גם את המטרה הלגיטימית הכוללת."
בבואנו לבחון את המקרה שבפנינו, ימצא ההסדר החקיקתי שבסעיף 4(ד)(5) לרשיון יבוא כללי (תיקון) התשנ"א-1991, ראוי וסביר.
הפתרון בדמות כיסוי פוליסת הביטוח במלוא ערך הרכב כאמור בסעיף 4(ד)(5) מאזן בין רצונה של המדינה בעידוד התיירות על ידי מתן פטור ממס ביבוא רכב, לבין זכותה הפיסקלית של המדינה, להגן על אינטרסים כלכליים מפני מצבים בהם יוכלו תיירים וחברות הביטוח להפיק רווחים מפטור זה, במצב של אירוע גניבה.
קבלת הערעור עשוייה לסייע להתעשרות שלא כדין כתוצאה ממתן הפטור, של התייר או של חברת הביטוח. תוצאה בלתי רצויה זו איננה בגדר מטרת הפטור שהעניק המחוקק. יתרה מכך, אין המדובר בכספים ששילם התייר מכיסו. המדובר למעשה בהטבה שהעניקה המדינה לתייר ואין סיבה המצדיקה הפסד של המדינה כתוצאה ממתן פטור מיסויי זה במקרה של גניבה.
האיזון הראוי הוא איפוא, הטלת נטל חד פעמי על התייר בדמות תשלום פרמיה גבוהה יותר, כך במצב של גניבה, חברת הביטוח תפצה את המדינה במלוא המסים מכספי הביטוח ותישא בנזק, והתייר יוכל ליהנות מן הפטור פעם נוספת והיה וירצה לייבא רכב נוסף.
כללו של דבר, ההסדר מתיישב עם המדיניות המיסויית ומגשים את התכלית הראויה: התייר לא נבנה ממעשה הגנבה, המדינה איננה מפסידה מן הגניבה וחברת הביטוח שגבתה את הפרמיה המתאימה, היא הנושאת בנזק.
3. לעניין החריגה מסמכות- המערערים טוענים לחריגה מסמכות ותומכים טענתם זו בע"פ (ת"א) 764/78 מ"י נ' גדרון פמ' תשמ"א (א) 432, והמ' 599/79 מ"י נ' גדרון, פד"י ל"ד (3) 307. מקובלת עלינו האבחנה שערך ביהמ"ש קמא בין פרשת גדרון למקרה שבענייננו. שם נקבע כי אין הגיון בכך שעל המערער לשלם את כספי המסים מאחר והרכב הוצא מרשותו שלא ברצונו, בלא שנקט כל מעשה אקטיבי. במקרה שלפנינו דרישת תשלום המס איננה פועל יוצא של מעשה הגניבה, אלא פועל יוצא של הרצון האקטיבי של התיירים לרכוש רכב חדש. על כן הלכת גדרון איננה רלבנטית לענייננו. תוצאות ההשוואה שערכנו שומטות הבסיס לטענת המערערים בדבר חריגה מסמכות ומייתרות הדיון בסוגייה זו.
אשר על כן החלטנו לדחות את הערעור.
המערערים יישאו בהוצאות המשיבה בסך 50,000 ₪ כולל, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום מתן פסק דיננו. הפיקדון יועבר לידי המשיבה לסילוק חלקי של ההוצאות.
י' גולדברג, שופט סגן-נשיא
ר' שטרנברג אליעז שופטת
השופט עוזי פוגלמן
גם לדעתי, דינו של הערעור להדחות.
המערערים מעלים טענות בשלושה ראשיים עיקריים: "העדר סמכות" של מנהל המכס להתקין את רשיון יבוא כללי (תיקון), התשנ"א – 1991; "חריגה מסמכות" בשל הטלת חיוב במס קניה בגדר רשיון זה; וכן חוסר סבירות.
אשר לטענת העדר הסמכות - סעיף 2 לפקודת היבוא והיצוא [נוסח חדש], התשל"ט-1979 (להלן – הפקודה), מסמיך את שר התעשייה והמסחר לקבוע בצו הוראות שיראו לו מועילות לאיסור או להסדרה של ייבוא טובין.
[פקודה זו היא נוסח חדש של פקודת הסמכויות בענין היבוא, היצוא והמכס (הגנה), 1939].
סעיף 2 לצו מתן רשיונות יבוא, 1939 (להלן – צו מתן רשיונות יבוא), שהותקן בתוקף הסמכות האמורה קובע: "בהתחשב עם הוראות צו זה, אסור להביא כל סחורה לישראל". הצו מסמיך – בין היתר - את מנהל המכס והבלו ליתן רשיון יבוא, וקובע (בס' 3) כי ניתן לקבוע תנאים למתן רשיון בנושאים שונים, המנויים בסעיף זה.
רשיון יבוא כללי, התשל"ח-1978, שהותקן על ידי מנהל המכס והבלו בתוקף סמכותו לפי צו מתן רשיונות יבוא, התיר יבוא טובין בסיגים שנקבעו. רשיון יבוא כללי (תיקון), התשנ"א – 1991 (להלן רשיון יבוא כללי), שהותקן אף הוא על ידי מנהל המכס ומע"מ בתוקף סמכותו לפי צו מתן רשיונות יבוא, מתקן את הוראות הרשיון הקודם.
השוו: בג"צ 3155/91 חלג נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד מה(5) 691 , 692-693.
בג"צ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות, פ"ד מז(5)485 , 512-513.
בג"צ 5871/92 מיטראל בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה , פ"ד מז(1) 521 , 525-526.
בג"צ 720/94 ח'דר מסלמני בע"מ נ' יעקב צור,תק-על 94(1) 1040.
צו מתן רשיונות יבוא עומד בתקפו גם לאחר פרסום נוסח חדש (לפי ס' 16 פקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח – 1948) של הפקודה. הנוסח החדש לא בא לשנות את ה"הסדר הישן", אלא רק לנסחו מחדש בעברית. ממילא גם חקיקת המשנה שהותקנה מכוחה של הפקודה עובר לקביעת הנוסח החדש – ובעניננו צו מתן רשיונות יבוא - עומדת בעינה גם בשלב הנוכחי. מנהל המכס ומע"מ היה מוסמך אפוא ליתן רשיון יבוא כללי.
בנסיבות אלה אינני נדרש לנקוט עמדה בטענות המתייחסות להאצלת סמכות שר התעשייה המסחר והתיירות לפי הפקודה.
אשר לטענה בדבר חריגה מסמכות – אף אני סבור כי להלכת גדרון אין תחולה ישירה בעניננו.
אשר ליחסי הגומלין בין צו מס קניה (פטור), התשל"ו - 1975 לבין רשיון יבוא כללי - מדובר בשני דברי חקיקת משנה, שמעמדם הנורמטיבי זהה.
רשיון יבוא כללי, הינו בגדר חקיקה מיוחדת ומאוחרת, שמסדירה את יבוא הרכב. הרשיון ניתן לפירוש שיעלה בקנה אחד עם תכלית צו מס קנייה.
ככלל, התייר אינו משלם מס קניה בגין יבוא רכב.
אם התייר אינו מייבא רכב נוסף, אין הוא מחוייב במיסוי בגין הרכב שנגנב, על אף שעבורו לא שולם מס. רשיון היבוא מסדיר גם מקרה של יבוא רכב נוסף על ידי התייר, והתנאי שנקבע מצוי בגדרו של סעיף 3 לצו מתן רשיונות יבוא. גם אם התייר בוחר לייבא רכב נוסף לאחר שרכבו נגנב, אין הוא משלם למדינה מס קנייה לפי שוויו של הרכב החדש. חברת הביטוח (לה שולמה על ידי התייר פרמיה מלאה בעבור ביטוח מקיף לרכב) היא שמשלמת חלק יחסי, אשר מחושב לפי שוויו של הרכב הישן, מבלי שעל התייר חלה חובת תשלום נוספת.
אין בנסיבות אלה יסוד לטענת החריגה מסמכות.
אשר לטענת חוסר הסבירות – מקובל אף עלי כי ההסדר שנקבע אינו חורג ממתחם הסבירות, כמוסבר בחוות דעתה של חברתי.
אשר על כן מסכים אני כי דין הערעור להדחות.
ע' פוגלמן, שופט
אשר על כן החלטנו לדחות את הערעור ולחייב את המערערים בהוצאות המשיבה כאמור בפסק דינם של השופט י. גולדברג סגן נשיא והשופטת ר. שטרנברג אליעז.
ניתן היום כ"ז מנחם אב, תשס"ג (25 באוגוסט 2003) .
י' גולדברג, שופט סגן-נשיא אב"ד
ר' שטרנברג אליעז, שופטת
ע' פוגלמן, שופט
לראש העמוד
עדכוני מכס ורגולציה
